Строем - в новую страну? Ч.1

Административная реформа в Украине всегда подразумевала реформу территориальную. Но, похоже, у нынешних реформаторов до территорий дело дойдет не скоро.

Большинство населения ожидает от провозглашенной Президентом административной реформы сокращения числа госслужащих. Высшие государственные чины потакают этим чаяниям, хотя прекрасно понимают, что суть реформы – совсем в ином. Ведь если перейти на язык определений, административная реформа – это совершенствование форм и методов государственного управления. Конечно, в истории можно поискать и другие дефиниции – вон в прошлую пятницу посольство России провело прием на тему "Опричнина – административная реформа?" К счастью, в истории современной Украины таких радикальных админреформ не было...

Независимая Украина как полигон административных реформ

Собственно, первая значительная админреформа в нынешней Украине началась еще до провозглашения независимости: в июле 1991 года был учрежден пост Президента УССР. Президент становился не просто высшим должностным лицом государства, но и главой исполнительной власти. Избранный в декабре 1991-го на эту должность Леонид Кравчук начал трансформировать советскую Украину в президентскую республику: назначил в областях представителей президента, которые стали подминать под себя избранные областными советами исполкомы, сформировал при себе совещательный орган – Думу, издавал указы, имеющие силу закона, и конечно же – предложил на всенародное обсуждение проект новой Конституции.

Тут Леонид Макарович стал зачинателем традиции – в дальнейшем каждый последующий Президент будет считать своим долгом переписать Основной Закон. Но усилению власти Кравчука успешно противодействовали Верховная Рада и сформированный нею Кабинет Министров.

В1994-м на смену Кравчуку пришел Кучма, который сразу столкнулся с противодействием не только парламента, но и председателей областных советов и забытого ныне президента Крыма, избранных на прямых выборах. Леонид Данилович при поддержке тогдашнего спикера Верховной Рады Александра Мороза в 1995-м продавливает так называемый Конституционный договор, который начал превращение Украины в президентскую республику. А уже в следующем году Кучма готовился вынести на референдум проект Конституции, аналогичной белорусской, где полномочия Президента практически неограниченны.

И только принятие Верховной Радой Конституции 28 июня 1996 года фиксирует президентско-парламентский баланс полномочий. Но Кучма не останавливается: в 1997-м он создает Госкомиссию по разработке административной реформы, в 1998-м утверждает ее Концепцию, а после своего переизбрания в 1999-м издает пакет указов о "сокращении, реорганизации, объединении..." органов исполнительной власти, до боли напоминающий указ Президента Виктора Януковича от 9 декабря 2010-го.

В 2001-м Кучма пытается сделать радикальный шаг в сторону разделений политических и административных функций в министерствах и вводит институт государственных секретарей. По задумке, они должны были обеспечить преемственность управленческих решений в случае смены министров, и что не менее важно, прямое влияние Президента на деятельность министерств и правительства в целом. Но уже в 2003-м "концепция меняется", Кучма провозглашает "политическую реформу" и переход к парламентско-президентской системе.

Из-за перипетий Майдана трансформация получается частичной, и Конституция-2004 вступает в силу только в 2006-м, когда впервые парламентское большинство избирает премьер-министра с расширенными полномочиями. Им становится Виктор Янукович, который по иронии судьбы после избрания Президентом в 2010-м "похоронит" политреформу и вернет страну к Конституции 1996-го. А вот Виктору Ющенко за пять лет своего президентства не то что изменить Конституцию, но даже довести свое видение админреформы хотя бы до стадии законопроекта так и не удалось...

Но даже полномочий Кучмы Президенту Януковичу оказывается маловато, и он обращается к идее административной реформы. В августе 2010-го Президент заявляет, что "большое значение имеет потребность усиления регионального самоуправления. Есть необходимость проведения административной реформы, а без изменений в Конституции это невозможно". В начале ноября в ходе совещания с хозактивом Ивано-Франковской области Янукович говорит об "административной реформе, которая упорядочила бы систему местной власти". Упорядочение – это уже не усиление, но и его, похоже, регионам придется подождать. Пока что административная реформа преподносится как оптимизация количества министерств, комитетов, служб и бюрократического аппарата в целом. Из неё напрочь выпал "территориальный принцип".

Децентрализации не будет?

О ходе нынешней административной реформы сказано достаточно много: как политологами, так и самими реформаторами. Но все они говорят только о сокращении аппарата и перераспределении полномочий исключительно центральных органов исполнительной власти. И все обходят один важный момент: отказалась ли власть от региональной, территориальной составляющей реформы, отодвинула ее на более поздний период или будет осуществлять ее без лишнего шума, по факту?

Ведь за последний год сделано немало для усиления централизации управления страной. Даже для Крымской автономии политическим итогом 2010-го эксперты называют установление полной управляемости со стороны центра. И это в регионе, имеющем собственную Конституцию, в котором руководитель исполнительной власти формально назначается республиканским парламентом. Что уж говорить об остальных регионах, в которых областные советы не имеют даже формального влияния на органы исполнительной власти. А если вздумают высказать недоверие губернатору, как во Львове, – так это решение оперативно отменит суд. Даже разговоры, например, о федерализации Украины, по мнению Анны Герман, нужно отложить лет на двадцать. Вице-премьера Тихонова, который еще со времен Кучмы был одним из глашатаев усиления роли регионов, вообще не слышно...

С другой стороны, власть настойчиво заявляет о желании Украины интегрироваться в Европейский Союз. Но представители ЕС высокого ранга неоднократно заявляли, что для этого Украине необходимо, среди прочего, обеспечить децентрализацию управления и стимулирование регионального и местного развития. Да и ООН в своих отчетах по человеческому развитию Украины рекомендует предоставить местной власти более широкие полномочия для решения своих насущных проблем и удовлетворения своих потребностей.

Виктор Янукович о децентрализации в последний раз говорил в июне 2010-го: "Это - цель, которая существует ради того, чтобы регионы имели возможность эффективно работать и изыскивать дополнительные ресурсы региональной экономики". И хотя изменения в Бюджетный кодекс, а затем и новый Налоговый кодекс слегка улучшили финансовую базу местных органов власти, нерешенным остается главный вопрос – полномочий.

Ведь Украина является парадоксальной страной своеобразного "перекрестного делегирования" полномочий. С одной стороны, центральная власть делегирует местному самоуправлению свои полномочия в сфере, например, образования или здравоохранения, и для содержания школ и больниц выделяет городам и селам часть в общегосударственных налогах. А хватает ли этой части для финансирования врачей и учителей – вопрос риторический.

С другой стороны, районные и областные советы, лишенные исполнительных органов, делегируют рай- и обладминистрациям чуть ли не все свои полномочия. И Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Украиной в 1997-м, и просто здравый смысл дают выход из этой абсурдной ситуации. Во-первых, нужно четко разделить полномочиям между центральной исполнительной властью и местным самоуправлением, при этом полномочия последнего должны полностью финансироваться за счет местных налогов. Во-вторых, необходимо воссоздать исполнительные органы районных и областных советов, оставив за госадминистрациями исключительно функции контроля и представительства центральных органов власти.

Собственно, именно этого и ожидали на местах после вышеупомянутого августовского заявления В.Януковича об изменениях в Конституцию. Сегодня Президент говорит уже не об изменениях, а о подготовке нового Основного Закона и создании с этой целью Конституционной Ассамблеи. Вот только будут ли в этом органе достойно представлены интересы местных властей? И не сфокусируется ли конституционное творчество исключительно вокруг полномочий центральных органов власти, как это случилось в 2004-м? Пока прогнозировать сложно.

С одной стороны, Президент может рассматривать региональных лидеров как союзников в преодолении "сопротивления среды" центрального чиновничества. С другой – уж очень привыкли на местах решать вопросы не по Конституции и закону, а по договоренности с тем же центром. Да и до местных выборов слишком уж далеко – разве что новая Конституция совместит их с парламентскими...