Строєм - в нову країну? Ч.1

Адміністративна реформа в Україні завжди мала на увазі реформу територіальну. Але, схоже, у нинішніх реформаторів до територій справа дійде не скоро.

Більшість населення очікує від проголошеної Президентом адміністративної реформи скорочення числа держслужбовців. Вищі державні чини потурають цим сподіванням, хоча чудово розуміють, що суть реформи - зовсім в іншому. Адже якщо перейти на мову визначень, адміністративна реформа - це вдосконалення форм і методів державного управління. Звичайно, в історії можна пошукати й інші дефініції - геть минулої п'ятниці посольство Росії провело прийом на тему "Опричнина - адміністративна реформа?" На щастя, в історії сучасної України таких радикальних адмінреформа не було ...

Незалежна Україна як полігон адміністративних реформ

Власне, перша значна адмінреформа в нинішній Україні почалася ще до проголошення незалежності: у липні 1991 року був заснований пост Президента УРСР. Президент ставав не просто вищою посадовою особою держави, а й главою виконавчої влади. Обраний у грудні 1991-го на цю посаду Леонід Кравчук почав трансформувати радянську Україну в президентську республіку: призначив в областях представників президента, які стали підминати під себе обрані обласними радами виконкоми, сформував при собі дорадчий орган - Думу, видавав укази, що мають силу закону, і звичайно ж - запропонував на всенародне обговорення проект нової Конституції. Тут Леонід Макарович став зачинателем традиції - надалі кожний наступний Президент буде вважати своїм обов'язком переписати Основний Закон. Але посиленню влади Кравчука успішно протидіяли Верховна Рада і сформований нею Кабінет Міністрів.

В1994-му на зміну Кравчуку прийшов Кучма, який відразу зіткнувся з протидією не тільки парламенту, а й голів обласних рад та забутого нині президента Криму, обраних на прямих виборах. Леонід Данилович за підтримки тодішнього спікера Верховної Ради Олександра Мороза в 1995-м продавлює так званий Конституційний договір, який почав перетворення України на президентську республіку. А вже наступного року Кучма готувався винести на референдум проект Конституції, аналогічної білоруської, де повноваження Президента практично необмежені. І тільки прийняття Верховною Радою Конституції 28 червня 1996 року, фіксується президентсько-парламентський баланс повноважень. Але Кучма не зупиняється: у 1997-му він створює Держкомісію з розробки адміністративної реформи, в 1998-м затверджує її Концепцію, а після свого переобрання в 1999-му видає пакет указів про "скорочення, реорганізації, об'єднанні ..." органів виконавчої влади , до болю нагадує указ Президента Віктора Януковича від 9 грудня 2010-го.

У 2001-му Кучма намагається зробити радикальний крок убік розділень політичних і адміністративних функцій в міністерствах і вводить інститут державних секретарів. За задумом, вони повинні були забезпечити спадкоємність управлінських рішень у випадку зміни міністрів, і що не менш важливо, прямий вплив Президента на діяльність міністерств і уряду в цілому. Але вже в 2003-м "концепція змінюється", Кучма проголошує "політичну реформу" і перехід до парламентсько-президентської системи. Через перипетії Майдану трансформація виходить часткової, і Конституція-2004 набирає чинності тільки в 2006-му, коли вперше парламентська більшість обирає прем'єр-міністра з розширеними повноваженнями. Їм стає Віктор Янукович, який за іронією долі після обрання Президентом в 2010-м "поховає" політреформу і поверне країну до Конституції 1996-го. А ось Віктору Ющенко за п'ять років свого президентства не те що змінити Конституцію, але навіть довести своє бачення адмінреформи хоча б до стадії законопроекту так і не вдалося ...

Але навіть повноважень Кучми Президенту Януковичу виявляється замало, і він звертається до ідеї адміністративної реформи. У серпні 2010-го Президент заявляє, що "велике значення має потреба підсилення регіонального самоврядування. Є необхідність проведення адміністративної реформи, а без змін до Конституції це неможливо". На початку листопада в ході наради з госпактивом Івано-Франківської області Янукович говорить про "адміністративну реформу, яка впорядкувала б систему місцевої влади". Впорядкування - це вже не посилення, але і його, схоже, регіонам доведеться почекати. Поки що адміністративна реформа підноситься як оптимізація кількості міністерств, комітетів, служб та бюрократичного апарату в цілому. З неї геть випав "територіальний принцип".

Децентралізації не буде?

Про хід нинішньої адміністративної реформи сказано досить багато: як політологами , так і самими реформаторами . Але всі вони говорять тільки про скорочення апарату і перерозподілі повноважень виключно центральних органів виконавчої влади. І все обходять один важливий момент: чи відмовилася владу від регіональної, територіальної складової реформи, відсунула її на пізніший період або буде здійснювати її без зайвого шуму, по факту?

Адже за останній рік зроблено чимало для посилення централізації управління країною. Навіть для Кримської автономії політичним підсумком 2010-го експерти називають встановлення повної керованості з боку центру. І це в регіоні, що має власну Конституцію, в якому керівник виконавчої влади формально призначається республіканським парламентом. Що вже говорити про інших регіонах, в яких обласні ради не мають навіть формального впливу на органи виконавчої влади. А якщо надумають висловити недовіру губернатору, як у Львові, - так це рішення оперативно скасує суд. Навіть розмови, наприклад, про федералізацію України, на думку Ганни Герман, потрібно відкласти років на двадцять. Віце-прем'єра Тихонова, який ще з часів Кучми був одним з глашатаїв посилення ролі регіонів, взагалі не чути ...

З іншого боку, влада наполегливо заявляє про бажання України інтегруватися в Європейський Союз. Але представники ЄС високого рангу неодноразово заявляли, що для цього Україні необхідно, серед іншого, забезпечити децентралізацію управління і стимулювання регіонального та місцевого розвитку. Та й ООН у своїх звітах з людського розвитку України рекомендує надати місцевій владі більш широкі повноваження для вирішення своїх насущних проблем і задоволення своїх потреб. Віктор Янукович про децентралізацію востаннє говорив у червні 2010-го: "Це - мета, яка існує заради того , щоб регіони мали можливість ефективно працювати і вишукувати додаткові ресурси регіональної економіки ". І хоча зміни до Бюджетного кодексу, а потім і новий Податковий кодекс злегка поліпшили фінансову базу місцевих органів влади, невирішеним залишається головне питання - повноважень.

Адже Україна є парадоксальною країною своєрідного "перехресного делегування" повноважень. З одного боку, центральна влада делегує місцевому самоврядуванню свої повноваження у сфері, наприклад, освіти чи охорони здоров'я, і для утримання шкіл і лікарень виділяє містах і селах частина в загальнодержавних податках. А чи вистачає цієї частини для фінансування лікарів і вчителів - питання риторичне. З іншого боку, районні та обласні ради, позбавлені виконавчих органів, делегують рай-і обладміністраціям мало не всі свої повноваження. І Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Україною в 1997-му, і просто здоровий глузд дають вихід з цієї абсурдної ситуації. По-перше, потрібно чітко розділити повноважень між центральною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням, при цьому повноваження останнього повинні повністю фінансуватися за рахунок місцевих податків. По-друге, необхідно відтворити виконавчі органи районних та обласних рад, залишивши за держадміністраціями виключно функції контролю та представництва центральних органів влади.

Власне, саме цього і чекали на місцях після вищезгаданого серпневого заяви В.Януковича про зміни до Конституції. Сьогодні Президент говорить уже не про зміни, а про підготовку нового Основного Закону та створення з цією метою Конституційної Асамблеї. Ось тільки чи будуть у цьому органі гідно представлені інтереси місцевої влади? І не сфокусується чи конституційне творчість виключно навколо повноважень центральних органів влади, як це сталося в 2004-му? Поки прогнозувати складно. З одного боку, Президент може розглядати регіональних лідерів як союзників у подоланні "опору середовища" центрального чиновництва. З іншого - вже дуже звикли на місцях вирішувати питання не по Конституції і закону, а за домовленістю з тим же центром. Та й до місцевих виборів дуже вже далеко - хіба що нова Конституція поєднає їх з парламентськими ...