Наступление на Киев: 10 новаций "закона о столице", противоречащих Конституции Украины и здравому смыслу

Уже два года ведутся жаркие дискуссии вокруг так называемого закона о столице Украины. Инициированный депутатами от монобольшинства, сторонниками запланированных изменений он воспринимается как логическое продолжение курса на децентрализацию. Противники же говорят о наступлении центральной власти (в частности, Офиса президента Украины) на киевские городские власти и ограничении киевлян в их конституционных правах.

Вместе с тем есть еще одно основание для беспокойства: судя по опубликованной в начале ноября этого года сравнительной таблице, уже доработанный год назад законопроект с подачи неизвестных лиц кардинально видоизменился – и далеко не в лучшую сторону.

Мы собрали для вас 10 новаций "обновленного" проекта Закона Украины "О городе Киеве – столице Украины", о которых вы вряд ли знали – и которые противоречат не только Конституции Украины, но и здравому смыслу.

1. Законопроект вопреки Регламенту ВРУ был "перекроен" с подачи неизвестных лиц.

Законопроект, который, по замыслу тогда еще нардепа Александра Ткаченко и его единомышленников в парламенте, имел целью устранить правовые коллизии в действующем законе о столице Украины, был зарегистрирован в парламенте в конце сентября 2019 года. Откладывать дело в "длинный ящик" "слуги" не стали: уже 3 октября того же года он был принят в первом чтении. А почти год спустя, 16 сентября 2020 года, на сайте ВРУ была выложена сравнительная таблица данного проекта закона, с примечанием: готов ко второму чтению.

Однако дальше начались чудеса. Без ведома депутатов, не по установленной процедуре учета поданных ими поправок, а по предложениям неизвестных лиц профильный комитет Рады "доработал" законопроект о столице – и 8 ноября на сайте появилась новая сравнительная таблица. Из нее стало очевидно: законопроект вопреки Регламенту ВРУ был коренным образом изменен. Из 31 страницы исходного варианта осталось 20, из законопроекта пропали целые статьи и разделы. Вместе с ними из законопроекта улетучились практически все "благие намерения", которыми обосновывали необходимость законодательных изменений его авторы. Из него исчезли прописанные в предыдущих версиях экзотические нововведения, которые до этого не использовались в украинском законодательстве – магистрат, районная ратуша, посол Киева, городской перечень древесной растительности и т.д. И одновременно проступили две ключевые цели: разделить должности городского головы и председателя КГГА и ввести обязательное образование районных советов как полноценных органов местного самоуправления.

2. Вместо урегулирования статуса столицы Украины в рамках действующего законодательства – для Киева прописывают новый закон, вопреки действующим законодательным нормам и КУ.

Все без исключения редакции скандального законопроекта о Киеве (а не только таинственным образом "модернизированная" его нынешняя версия) фактически выводят столицу за действующее правовое поле. В унитарном государстве, которым согласно Конституции является Украина, законодательство должно быть единым на всей его территории. Но в случае принятия законопроекта "О городе Киеве – столице Украины" для Киева больше не будут действовать базовые законы "О местных государственных администрациях" и "О местном самоуправлении в Украине".

Свои попытки создать совершенно новое законодательство на отдельно взятой территории авторы законопроекта обосновывали статьями 118 и 140 Конституции Украины – хотя там речь идет об осуществлении исполнительной власти и местного самоуправления в Украине, а не о том, что по желанию правящая партия может принуждать любой город, село, район или область жить по тем правилам, которые специально для них пропишут парламентарии.

3. Киевскому городскому голове вопреки Конституции запретят занимать должность главы КГГА.

Еще в первоначальном варианте законопроекта предполагалось разделение должностей и полномочий мэра и главы КГГА. Первый, по предложению авторов проекта, должен возглавлять Киевский магистрат (так предлагалось назвать нынешний исполком КМР) и председательствовал бы на заседаниях горсовета. А второй следил бы за тем, соблюдают ли столичные депутаты Конституцию и действующее законодательство и координировал бы работу территориальных представительств центральных органов власти в Киеве.

Однако после недавней "доработки" в текст законопроекта был внесен пункт, которого не было ни в первоначальном варианте документа, ни в том его варианте, который был подготовлен ко второму чтению в 2020 году, ни в предложениях депутатов: "Киевскую городскую государственную администрацию не может возглавлять Киевский городской голова".

Никаких адекватных объяснений такому нововведению (которое, между прочим, противоречит ч.1 ст.24 КУ, гарантирующей равные конституционные права и свободы, а также равенство перед законом всем гражданам Украины) его авторы не предоставили. Похоже, эта "поправка" направлена исключительно на одного-единственного человека – действующего мэра Киева Виталия Кличко. И обусловлена желанием ограничить его полномочия.

4. Запрет главе Киевсовета занимать должность главы КГГА нарушает статус и права человека, избранного киевлянами.

Это ноу-хау, появившееся в последней "отредактированной" версии законопроекта и уже совсем скоро может быть проголосовано нардепами, является де-факто антиконституционным по еще одной причине. Ведь в 2003 году судьи Конституционного Суда Украины уже исчерпывающе истолковали, что говорит по этому поводу Конституция.

"Киевскую городскую государственную администрацию должно возглавлять только лицо, избранное Киевским городским головой, которое президентом Украины назначается главой Киевской городской государственной администрации", – констатировали судьи в решении КСУ от 25.12.2003 №21-рп/2003.

Следовательно, новый законопроект противоречит Конституции, исключительным правом толковать которую наделен КСУ, а также существенно сужает статус и права мэра и его избирателей.

5. Создание в Киеве отдельного исполнительного комитета горсовета в дополнение к существующей КГГА приведет к дублированию функций и будет противоречить вердикту Конституционного Суда Украины, а следовательно – и Конституции.

В своей логике авторы законопроекта исходят из того, что Киев – такой же город, как, скажем, Днепр, Одесса или Львов. Но согласно ч.2 ст.133 КУ столица – это отдельный субъект административно-территориального устройства – наравне с областями, Автономной Республикой Крым и городом Севастополь. Поэтому в Киеве должна быть своя государственная администрация, которая выполняет полномочия исполкома органа местной власти – так же, как каждая из 24 областей Украины имеет свои облгосадминистрации.

И тот факт, что в Киеве КГГА объединяет и функции исполкома горсовета, и функции местного органа исполнительной власти, почти 20 лет назад своим решением подтвердил КСУ:

"Киевская городская государственная администрация является единственным в организационном отношении органом, выполняющим функции исполнительного органа Киевского городского совета и параллельно функции местного органа исполнительной власти", – говорится в решении КСУ от 25.12.2003 №21-рп/2003.

А решения КСУ в нашем государстве окончательны, обязательны к исполнению и обжалованию не подлежат. Соответственно, попытки приравнять Киев к другим городам Украины – антиконституционны.

6. Создание районных советов в Киеве противоречит Конституции и действующему законодательству.

По главному Закону нашего государства органы местного самоуправления (т.е. местные советы) могут создаваться исключительно территориальными общинами сел, поселков и городов. О создании отдельных районных советов в городах Конституции нет ни слова. Так же, как и в ЗУ "О местном самоуправлении в Украине". Согласно этому закону их создание не запрещается, однако статуса органов местного самоуправления в городах у них нет.

И авторы законопроекта, очевидно, об этом не знающие, не могут дать ответа, что делать, если Киевский городской совет или территориальная община не примет решения о создании районных советов, как они возникнут и как обеспечить обязательность их существования.

Вдобавок ко всему, исходя из логики авторов законопроекта, в Киеве существуют территориальные общины районов города. Но если Киев состоит из территориальных общин-районов – значит, не существует городской территориальной общины. Соответственно, "несуществующая" территориальная община не может создать и свой представительский орган – Киевский городской совет.

Так что создание "обязательных" для Киева (или любого другого города) органов местного самоуправления на базе административного разделения – не имеет ни смысла, ни целесообразности, ни законодательных оснований.

7. Принудительное создание в Киеве "районных советов" может открыть ящик Пандоры для всей Украины. Ведь авторы законопроекта о Киеве как столице Украины создают прецедент, согласно которому любая часть городской территориальной громады в любом городе может потребовать для себя статуса "района" с последующим образованием "районных в городской общине советов". Стоит ли объяснять, что ни о сохранении достижений децентрализации, ни об эффективном местном самоуправлении тогда и говорить не приходится?

8. Законопроект разрушает вертикаль управления в Киеве вместо того, чтобы сделать ее более эффективной.

В попытке, судя по всему, ослабить влияние и ограничить полномочия столичной власти подконтрольные Банковой депутаты предлагают создать районные исполкомы, на которые исполнительный комитет Киевского городского совета никак не сможет влиять. Следовательно, о единой системе управления и исполнения решений Киевсовета можно забыть. Окончательная версия законопроекта также делает невозможным ведение единой градостроительной политики. Ведь предлагает создать отдельные органы градостроительства и архитектуры при каждом райисполкоме. И наделить их полномочиями по своему усмотрению предоставлять градостроительные условия и ограничения для застройки земельных участков и выполнять весь перечень полномочий, предусмотренных законодательством для органов градостроительства и архитектуры. Следовательно, почти наверняка в столице возродится подзабытая с 2010 года "приторговка" депутатами райсоветов местами на рынках, разрешениями на установление МАФов и выделением участков под паркинги. Из-за чего, собственно, районные советы тогда и были ликвидированы.

9. Столицу пытаются погрузить в двоевластие, что неизбежно приведет к губительным для города и киевлян противостояниям между новыми "ветвями власти".

Если вчитаться в то, что предлагает актуальный законопроект о Киеве, в частности в статьях 14 и 15, становится очевидным: глава КГГА получит очень серьезные полномочия. Он и его подчиненные наделяются правом не только участвовать в заседаниях городского или районных советов и их органов – но и смогут навязывать депутатам свои "замечания и предложения", и по желанию – блокировать их решения, а также решения городского головы под предлогом "обеспечения законности" в деятельности органов местного самоуправления в Киеве.

Учитывая, что далеко не все ставленники Банковой, как правило, имеют должную профессиональную подготовку или хотя бы представление о политической культуре – конфликты между председателями КГГА и КМР неизбежны. А их последствия очень быстро ощутят на себе киевляне.

10. Тезис о том, что основная идея законопроекта о столице заключается в приведении столичного самоуправления в соответствие с конституционными принципами разделения властей – абсурден.

Авторы законопроекта "О городе Киеве - столице Украины" утверждают, что единственной их целью было предотвращение узурпации власти в Киеве одним человеком. "В руках одного должностного лица по сути сконцентрирована чрезмерная власть, полностью противоречащая принципу разделения властей в Украине", – пишут они в пояснительной записке к упомянутому проекту закона. И этим – расписываются в собственной юридической безграмотности. Поскольку по Конституции власть в Украине делится на законодательную, исполнительную и судебную. И это разделение отнюдь не касается городских властей в Киеве. А избранный киевлянами городской голова, которого президент, согласно действующему законодательству, должен назначить главой КГГА, – не является ни законодательной, ни судебной властью.

Так что если где-то речь идет о попытках узурпировать власть – то разве в контексте наступления центральной власти как на местное самоуправление в Киеве, так и на права людей, живущих в столице.