Наступ на Київ: 10 новацій "закону про столицю", що суперечать Конституції України та здоровому глузду

Вже два роки точаться палкі дискусії довкола так званого закону про столицю України. Ініційований депутатами від монобільшості, прихильниками запланованих змін він сприймається як логічне продовження курсу на децентралізацію. Противники говорять про наступ центральної влади (зокрема, Офісу президента України) на київську міську владу та обмеження киян у їхніх конституційних правах.

Водночас є ще одна підстава для занепокоєння: як видно з опублікованої на початку листопада цього року порівняльної таблиці, вже доопрацьований рік тому законопроєкт з подачі невідомих осіб дуже видозмінився – і далеко не в кращий бік.

Ми зібрали для вас 10 новацій "оновленого" проєкту Закону України "Про місто Київ як столицю України", про які ви навряд чи знали – і які суперечать не тільки Конституції України, а й здоровому глузду.

1. Законопроєкт усупереч Регламенту ВРУ був "перекроєний" з подачі невідомих осіб.

Законопроєкт, який, за задумом тоді ще нардепа Олександра Ткаченка та його однодумців у парламенті, мав би усунути правові колізії у чинному законі про столицю України, було зареєстровано в парламенті наприкінці вересня 2019 року. Відкладати справу в "довгу скриню" "слуги" не стали: вже 3 жовтня того ж року його було ухвалено в першому читанні. А майже рік потому, 16 вересня 2020 року, на сайті ВРУ було викладено порівняльну таблицю цього проєкту закону, із зазначенням: готовий до другого читання.

Однак далі почалися дива. Без відома депутатів, не за встановленою процедурою врахування поданих ними правок, а за пропозиціями невідомих осіб профільний комітет Ради "доопрацював" законопроєкт про столицю – і 8 листопада на сайті з’явилася нова порівняльна таблиця. З неї стало очевидно: законопроєкт усупереч Регламенту ВРУ було докорінно змінено. З 31 сторінки початкового варіанта залишилося 20, із законопроєкту зникли цілі статті та розділи. Разом з ними із законопроєкту зникли практично всі "добрі наміри", якими обґрунтовували необхідність законодавчих змін його автори. З нього зникли прописані у попередніх версіях екзотичні нововведення, які до того не використовувалися в українському законодавстві – магістрат, районна ратуша, амбасадор Києва, міський перелік деревної рослинності тощо. Натомість проступили дві ключові цілі: розділити посади міського голови та голови КМДА та запровадити обов’язкове утворення районних рад як повноцінних органів місцевого самоврядування.

2. Замість врегулювати статус столиці України в межах чинного законодавства – для Києва прописують новий закон, усупереч чинним законодавчим нормам і КУ.

Усі без винятку редакції скандального законопроєкту про Київ (а не тільки таємничим чином "модернізована" його нинішня версія) фактично виводять столицю поза чинне правове поле. В унітарній державі, якою згідно з Конституцією є Україна, законодавство має бути єдиним на всій її території. Натомість у разі ухвалення законопроєкту "Про місто Київ – столицю України" для Києва більше не діятимуть базові закони "Про місцеві державні адміністрації" та "Про місцеве самоврядування в Україні".

Свої намагання створити абсолютно нове законодавство на окремо взятій території автори законопроєкту пояснювали статтями 118 та 140 Конституції України – хоча там йдеться про здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні, а не про те, що за бажанням панівна партія може змушувати будь-яке місто, село, район чи область жити за тими правилами, які спеціально для них пропишуть парламентарі.

3. Київському міському голові всупереч Конституції заборонять обіймати посаду голови КМДА.

Ще у початковому варіанті законопроєкту передбачалося розділення посад і повноважень мера та голови КМДА. Перший, за пропозицією авторів проєкту, мав би очолювати Київський магістрат (так пропонувалося назвати нинішній виконком КМР) та головував би на засіданнях міськради. А другий наглядав би за тим, чи дотримуються столичні депутати Конституції та чинного законодавства, і координував би роботу територіальних представництв центральних органів влади у Києві.

Однак після нещодавнього "доопрацювання" в текст законопроєкту було внесено пункт, якого не було ні в початковому варіанті документа, ні в тому, що був підготований до другого читання в 2020 році, ні в пропозиціях депутатів: "Київську міську державну адміністрацію не може очолювати Київський міський голова".

Жодних адекватних пояснень такому нововведенню (яке, між іншим, суперечить ч.1 ст.24 КУ, що гарантує рівні конституційні права та свободи, а також рівність перед законом усім громадянам України) його автори не навели. Тож виглядає, що ця "поправка" спрямована виключно на одну-єдину людину – чинного мера Києва Віталія Кличка. І зумовлена бажанням обмежити його повноваження.

4. Заборона голові Київради обіймати посаду очільника КМДА порушує статус та права людини, яку обрали кияни.

Це ноу-хау, що з’явилося в останній "відредагованій" версії законопроєкту і вже зовсім скоро може бути проголосоване нардепами, також є де-факто антиконституційним ще з однієї причини. Адже в 2003 році судді Конституційного Суду України вже вичерпно витлумачили, що говорить з цього приводу Конституція.

"Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації", – констатували судді в рішенні КСУ від 25.12.2003 за № 21-рп/2003.

Відтак, новий законопроєкт суперечить Конституції, виключним правом тлумачити яку наділений КСУ, а також суттєво звужує статус та права мера і його виборців.

5. Створення в Києві окремого виконавчого комітету міськради на додачу до існуючої КМДА призведе до дублювання функцій і суперечитиме вердикту Конституційного Суду України, а відтак – і Конституції.

У своїй логіці автори законопроєкту виходять з того, що Київ – таке саме місто, як, скажімо, Дніпро, Одеса чи Львів. Натомість згідно з ч.2 ст.133 КУ столиця – це окремий суб’єкт адміністративно-територіального устрою – нарівні з областями, Автономною Республікою Крим та містом Севастополь. Тож у Києві має бути своя державна адміністрація, котра повинна виконувати повноваження виконкому органу місцевої влади – так само, як кожна з 24 областей України має свої облдержадміністрації.

І той факт, що в Києві КМДА поєднує й функції виконкому міськради, й функції місцевого органу виконавчої влади, майже 20 років тому своїм рішенням підтвердив КСУ:

"Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади", – йдеться в рішенні КСУ від 25.12.2003 за № 21-рп/2003.

А рішення КСУ в нашій державі є остаточними, обов’язковими до виконання і оскарженню не підлягають. Відповідно, намагання прирівняти Київ до інших міст України є антиконституційними.

6. Створення районних рад у Києві суперечить Конституції й чинному законодавству.

За головним Законом нашої держави, органи місцевого самоврядування (тобто місцеві ради) можуть створюватися виключно територіальними громадами сіл, селищ та міст. Про створення окремих районних рад у містах у Конституції немає жодного слова. Так само, як і в ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Згідно з цим законом, їхнє створення не забороняється, однак статусу органів місцевого самоврядування в містах вони не мають.

І автори законопроєкту, які, вочевидь, про це не знають, не можуть дати відповіді, що робити, якщо Київська міська рада чи територіальна громада не ухвалить рішення про створення районних рад, як вони виникнуть та як забезпечити обов’язковість їхнього існування.

На додачу до всього, з огляду на логіку авторів законопроєкту, у Києві існують територіальні громади районів міста. Але якщо Київ складається з територіальних громад-районів – виходить, не існує міської територіальної громади. А відповідно, "неіснуюча" тергромада не може створити й свій представницький орган – Київську міську раду.

Тож створення "обов’язкових" для Києва (чи будь-якого іншого міста) органів місцевого самоврядування на базі адміністративного поділу – не має ні сенсу, ні доцільності, ні законодавчих підстав.

7. Примусове створення в Києві "районних рад" може відкрити скриньку Пандори для всієї України. Адже автори законопроєкту про Київ як столицю України створюють прецедент, згідно з яким будь-яка частина міської територіальної громади в будь-якому місті може почати вимагати для себе статусу "району" з подальшим утворенням "районних у міській громаді рад". Чи варто пояснювати, що ані про збереження здобутків децентралізації, ані про ефективне місцеве самоврядування тоді – годі й говорити?

8. Законопроєкт руйнує вертикаль управління в Києві замість того, аби зробити її ефективнішою.

У намаганні, зважаючи на все, послабити вплив та обмежити повноваження столичної влади, підконтрольні Банковій депутати пропонують створити районні виконкоми, на які виконавчий комітет Київської міської ради не матиме жодного впливу. Відтак – про єдину систему управління та виконання рішень Київради можна забути. Остаточна версія законопроєкту також унеможливлює ведення єдиної містобудівної політики. Адже пропонує створити окремі органи містобудування та архітектури при кожному райвиконкомі. І наділити їх повноваженнями на власний розсуд надавати містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок і виконувати весь перелік повноважень, передбачених законодавством для органів містобудування та архітектури. Відтак, майже напевно в столиці відродиться призабуте з 2010 року "приторговування" депутатами райрад місцями на ринках, дозволами на встановлення МАФів та виділенням ділянок під паркінги. Через що, зрештою, районні ради тоді й були ліквідовані.

9. Столицю намагаються занурити у двовладдя, що неминуче призведе для згубних для міста й киян протистоянь між новими "гілками влади".

Якщо вчитатися в те, що пропонує актуальний законопроєкт про Київ, зокрема, у статті 14 та 15, стає очевидним: очільник КМДА отримає дуже серйозні повноваження. Він та його підлеглі наділяються правом не тільки брати участь у засіданнях міської чи районних рад та їхніх органів – а й нав’язувати депутатам свої "зауваження та пропозиції" та за бажанням – блокувати їхні рішення, а також рішення міського голови під приводом "забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування в Києві".

Зважаючи на те, що далеко не всі ставленики Банкової зазвичай мають належну фахову підготовку чи бодай уявлення про політичну культуру – конфлікти між головами КМДА та КМР неминучі. А їхні наслідки дуже швидко відчують на собі кияни.

10. Теза про те, що основна ідея законопроєкту про столицю полягає в приведенні столичного самоврядування у відповідність до конституційних принципів поділу влади – абсурдна.

Автори законопроєкту "Про місто Київ – столицю України" стверджують, що єдиною їхньою метою було унеможливлення узурпації влади в Києві однією людиною. "В руках одного посадовця по суті сконцентрована надмірна влада, що повністю суперечить принципу поділу влади в Україні", – пишуть вони в пояснювальній записці до згаданого проєкту закону. І цим – розписуються у власній юридичній безграмотності. Адже, за Конституцією, влада в Україні ділиться на законодавчу, виконавчу та судову. І цей поділ аж ніяк не стосується міської влади в Києві. Тому обраний киянами міський голова, якого президент, згідно з чинним законодавством, мусить призначити головою КМДА – не є ні законодавчою, ні судовою владою.

Тож якщо десь і йдеться про спроби узурпувати владу – то хіба в контексті наступу центральної влади як на місцеве самоврядування в Києві, так і на права людей, які живуть у столиці.