Не стоит играть с игорным бизнесом

В современных условиях, с переходом значительной части человечества в полный или частичный режим онлайн, попутный ветер подхватил и несет индустрию азартных игр с новой силой. Онлайн-игры давно стали источником безумных доходов, более 40% которых приходятся на спортивные ставки.

В общем легальный всемирный игорный рынок получает сегодня более 500 млрд долларов ежегодного дохода.

В США в мае 2018 года была пролоббирована отмена Верховным Судом запрета на спортивные ставки. Это позволило США мгновенно охватить 7% соответствующего мирового рынка. Вслед за этим целый ряд стран, в первую очередь в Европе, изменили долгосрочную стратегию и отменили государственную монополию на азартные игры как в режиме оффлайн, так и в режиме онлайн.

И вот осенью 2019 г. очередная попытка легализовать рынок азартных игр была объявлена в Украине.

С 2009 года в Украине единственный легальный игорный бизнес – государственные лотереи. Эта деятельность осуществляется через трех официальных операторов, которые являются частными. Интересен тот факт, что государственный Ощадбанк также имеет разрешение на проведение лотерей, которое, однако, не использует с 2000 года. Согласно действующему законодательству, лотереи не относятся к азартным играм.

Неудивительно, что запрет игорного бизнеса в Украине привел не к его ликвидации, а лишь к переходу большей его части в тень, где он значительно усилился и теперь уже сам стремится устанавливать правила игры.

Читайте: В Украине легализуют казино: где разрешат играть и на каких условиях

На этом пути у нас есть шанс учесть как положительный, так и отрицательный опыт других стран. После долгих полудетективных манипуляций в Верховной Раде от имени Кабинета министров был зарегистрирован законопроект #2285. Позже появилось еще целых семь альтернативных законопроектов. Рассмотрим именно правительственный проект, который первый в очереди.

Оправдана ли деятельность иностранных и офшорных компаний на украинском азартном рынке

Есть все основания утверждать, что система, которую хотят создать в Украине, будет подобна мальтийской. В подтверждение негативного опыта Мальты есть ряд судебных дел в европейских судах не в пользу последней. Игровые лицензии Мальты не признаны нигде в ЕС. Вызывают озабоченность нормы законопроекта, которые фактически дают разрешение иностранным юридическим лицам (офшорным включительно) вести букмекерскую деятельность на территории Украины (включая компаниями из страны-агрессора). В ЕС офшорные азартные игры стоят вне закона для защиты игроков от мошенничества, контроля доброчестности операторов и соблюдения технических характеристик онлайн-игр, для финансового мониторинга и контроля конечных бенефициарных владельцев и предотвращения и противодействия отмыванию доходов. Кроме того, как показывает опыт, именно мальтийские игорные компании используются криминалитетом для "отмывания" незаконно приобретенного имущества на территории Европы.

Соответствие цели легализации азартных игр интересам общества и международной практике

Первое, что бросилось в глаза, когда власть анонсировала легализации азартных игр – это апелляция к ожидаемым 3-5 млрд гривен дополнительных поступлений в бюджет, прихода инвестиций и развития туризма.

В законопроекте сказано, что "доходная часть Фонда поддержки медицины, спорта и культуры формируется за счет лицензионных платежей в сфере азартных игр". При этом, во всем цивилизованном мире целью лицензирования не является наполнение каких-либо целевых программ. Азартные игры легализуют для гарантии того, что, если уж есть потребность в игре у некоторой части граждан, государство должно гарантировать ее честность и контролируемость, а также - защиту уязвимой части общества, в первую очередь детей, от негативного влияния игры, должно снизить шансы азартных игр стать источником преступлений или общественной неуправляемости.

В большинстве стран Европы поступления в бюджет создаются не за счет продажи лицензий, а за счет налогов от деятельности операторов и достаточно высоких налогов. Скажем, в Нидерландах после отмены монополии государства на казино налог составляет 29% от доходов операторов плюс отдельный налог на лечение игроманов (следует заметить, что Нидерланды либерализуют азартные игры на фоне того, что доля граждан, имеющих зависимость только от онлайн-гемблинга, составляет целых 5% населения, поэтому брать эту страну за образец неправильно).

В нашем же законопроекте отсутствует долгосрочная стратегия развития и заложено ограниченное видение рынка. Государство пытается взять максимум денег еще до начала соответствующей деятельности оператора, а именно при получении разрешительных документов - лицензий на ведение бизнеса, на розничные точки реализации, на следующие партии оборудования и тому подобное. Кроме того, присутствуют такие "интересные" требования к получателю лицензии, когда можно выиграть аукцион и не получить лицензию, когда присутствуют несколько субъектов, устанавливающих правила и требования, что создает коллизию норм. Также отсутствует регламентация ситуации, когда оператор не получает лицензию за незаконные действия или бездействие лицензиара или при отсутствии лицензионных условий.

Все это обязательно будет провоцировать операторов получать ожидаемый доход как можно скорее и при любых условиях, и в первую очередь из-за введения игр, которыми легче привлечь и затянуть к игре, что, конечно, имеет прогнозируемые социальные последствия в виде роста уровня лудомании (игромании, адиктивности).

Сразу вспомнилась Грузия с аналогичными декларациями. В Украине принято равняться на грузинские реформы, но в области игорного бизнеса Грузию можно отнести скорее к странам с отрицательным опытом. Как и Украина сегодня, в 2005 году Грузия действовала социально безответственно, объявив целью легализации игорного бизнеса наполнение бюджета, поощрение инвесторов и развитие туризма.

Читайте: С казино, "однорукими бандитами" и ставками: как в Украине заработает игорный бизнес

Фактическая вседозволенность привела не к увеличению поступлений в бюджет, а наоборот, к их минимизации (ведь действенных и прозрачных механизмов финансового мониторинга интернет-игр не было введено), а также к краху государственного лотерейного монополиста с долгом 220 млн лари (а именно лотерейную монополию предусматривает законопроект №2285, что приведет к уничтожению уже имеющихся на рынке лотерейных операторов и массовому высвобождению работников в игровом сегменте с наименьшим риском развития игромании, из-за чего в лотерею играют 2/3 населения планеты и во всем мире государственный лотерейный бизнес имеет мягкие условия). По статистике, в Грузии в условиях тотальной безработицы более 400 000 человек играли только онлайн в азартные игры, и это при населении 3 700 000 человек.

Игорный бизнес в контексте увеличения поступлений в бюджет

В среднем, доля доходов от азартных игр в европейском валовом внутреннем продукте – 0,5%, и эта цифра стабильно одинакова в течение 20 последних лет.

Украине не стоит брать пример со стран, ориентируясь на высокие цифры доходов этих стран от азартных игр в Европе, а именно такой страной является Италия. Год назад в Италии были арестованы десятки членов мафии, которые использовали офшорные мальтийские компании для легализации незаконно приобретенного имущества. Арест был наложен на имущество общей стоимостью более 1 млрд евро. А несколько недель назад в Италии была проведена масштабная операция по разоблачению отмывания средств мафией - "Galassia".

Соучредителям и членам правления оператора - второй по величине итальянской компании спортивных онлайн-ставок - а также владельцу инвестиционного фонда, которому принадлежит интернет-оператор, были выдвинуты подозрения в связи с наличием доказательств отмывания средств, а именно получения средств на покупку компании по производству игрового софта от мафии, и обустройством незаконных площадок для игр в многочисленных интернет-кафе.

Кстати, законопроект № 2285 открывает возможности для такого же мошенничества, поскольку позволяет подменять понятия "интернет-клуб" и "букмекерская контора", разрешая под видом интернет-клуба или пунктов денежных отправлений организовывать конторы, где будут доступны все виды азартных игр.

Все эти эпизоды наводят на мысль, что Италия находится в топе рейтинга доходов от игорного бизнеса не благодаря удачной государственной политике в сфере азартных игр, а благодаря другим факторам. Хочет Украина подарить криминалитету инструмент для отбеливания средств?

Не секрет, что рост поступлений в бюджет в значительной степени зависит от размера ставок. Негативный пример Великобритании может нам пригодиться. Одновременно с тотальной легализации и либерализацией гебмлинга на планете эта страна начала радикально ограничивать деятельность на рынке азартных игр. В чем же причина такой политики, которая идет вразрез с общей мировой тенденцией? Дело в том, что Великобритания уже должна зализывать раны после периода, когда она занимала высокие ступени в рейтинге доходов от гемблинг-индустрии.

После года дебатов правительство Великобритании аж в 50 раз снизило максимальную ставку для терминалов ставок с фиксированными шансами (FOBT) с 100 фунтов стерлингов до 2 фунтов, назвав такие терминалы "социальной болезнью", что приводит к игромании. Нужно отметить, что в Великобритании эти терминалы приносили половину доходов от спортивных ставок в целом. Кроме того, в стране усилено общественное давление на спортивные организации с тем, чтобы они прекратили спонсорские соглашения с операторами ставок и, соответственно, рекламу этих операторов. Правительству Британии пришлось увеличить финансирование клиник, которые лечат игроманов от зависимости к азартным играм. Комиссия по азартным играм Великобритании как регулятор призвала запретить использование кредитных карт в любых транзакциях азартных игр, чтобы не дать игрокам-лудоманам тратить деньги, которых у них нет.

Читайте: "Без одноруких бандитов": экс-генпрокурор объяснил, как легализовать казино в Украине

Статистика свидетельствует о том, что примерно 20% всех онлайн-ставок делаются с помощью кредитных карточек, а игроманы тратят кредитные лимиты одновременно с нескольких карт, создавая катастрофические долги.

Дискуссия идет уже больше года и должна завершиться в апреле 2020 года. Оппоненты предлагают не запрещать кредитные карточки, а установить ограничения, доказывая - кто хочет потратить деньги на игру, то использует и овердрафт, и ссуду возьмет, и использует криптовалюту, что приведет к непрозрачности в контексте отмывания средств.

Украине следовало бы учитывать указанный негативный опыт и параллельно решать проблему кредитомании и возможности для игроманов брать деньги через сайты мгновенных кредитов, которые заполонили украинский сегмент интернета.

Соответствие международным стандартам финансовой и информационной безопасности

На сегодня украинское законодательство по финансовому мониторингу легального игорного бизнеса гармонизировано с европейским. Операторы лотерей являются субъектами первичного финансового мониторинга со всеми правами и обязанностями. Но существует огромная проблема с государственным контролем за нелегальным игорным бизнесом. Фактически контроль причастности к игорному бизнесу или азартным играм, что является уголовным преступлением, отсутствует. И есть все шансы эту негативную ситуацию сохранить и после легализации.

Рост поступлений в бюджет невозможен без обеспечения финансовой защищенности цифровых платежей. В этом аспекте законопроект предлагает пробел за пробелом, начиная с отсутствия требований по обязательной сертификации оборудования. Кроме того, в проекте отсутствует обязательность системы мониторинга за движением денег, системы контроля за "обилеченными" игорными заведениями и их наполнением игорным оборудованием - которые должны быть введены в легализацию. Ведь когда игорный бизнес заработает легально, найдется масса возможностей отсрочить запуск систем контроля на неопределенное время.

Неясность с системой контроля за движением денег через интернет и возможность легализации любых денег через "случайный выигрыш" - как в случае с известным политиком – приведет к успешному способу законного отмывания денег, а также к такого способу "заработка", когда справки о выигрыше будут просто выдаваться "победителю" за определенное вознаграждение организатору игры и контролирующему чиновнику. Представляется необходимость законодательно закрепить хотя бы минимальные требования по перечислениям, как, например, запрет включать в чек транзакции товары, не связанные с игрой.

Также в проекте отсутствуют требования относительно центральных компьютерных систем операторов и наличия резервной системы, бесперебойности работы системы. Это позволяет сомневаться в прозрачности работы систем операторов или возможности для прозрачного мониторинга со стороны государственного контролирующего органа, тем более этот орган, согласно проекту, будет наделен полномочиями самому выбирать лабораторию, которая выдаст ему сертификат международной лаборатории для системы онлайн-мониторинга.

Решает законопроект № 2285 вопросы информационной безопасности? Это очень важный вопрос в условиях, когда доля интернет-игр стремительно растет, для защиты игроков от мошенничества, финансов игроков, оценки достоверных доходов операторов рынка и налогов в бюджет. Законопроект требует введения так называемой комплексной системы защиты информации (КСЗИ), которая давно устарела и не соответствует требованиям международных стандартов об использовании Системы управления информационной безопасностью (СУИБ).

Было бы логично требовать от украинских операторов иметь сертификацию международных организаций и соответствовать стандартам СУИБ, ведь это предполагало бы системный подход к разработке, мониторингу, анализу рисков, поддержки и управления рисками, внутренний и внешний аудит, контроль со стороны руководства организации, постоянное обучение работников индустрии, ведь всех этих требований нет в КСЗИ. Странным выглядит и наличие требований по использованию КСЗИ по отношению к лотерейным операторам, тогда как по казино, букмекерам и игровым автоматам требования по информационной безопасности в проекте № 2285 просто отсутствуют.

Коррупционный фактор в условиях организации и функционирования уполномоченного органа - регулятора

Вызывают беспокойство заложенные в законопроекте коррупционные возможности при формировании и функционировании Комиссии - регулятора рынка азартных игр. Сам факт создания специального уполномоченного органа при наличии Министерства финансов и Бюро финансовых расследований ставит под сомнение принцип прозрачности.

Конфликт интересов создан нормой законопроекта, которая делает регулятора коммерчески заинтересованным в доходности бизнеса, который он регулирует, а не в защите интересов, жизни и здоровья граждан. Проект уполномочивает регулятора самому определять, каким образом он будет следить за рынком азартных игр, это нарушает принцип распределения полномочий. Нормы законопроекта позволяют регулятору устанавливать дополнительные требования при получении разрешительных документов и наделяют Кабмин правом назначать и увольнять членов регулятора вне конкурса, а это - наличие коррупционного фактора в его работе.

Наконец, работа регулятора финансируется из целевого фонда поддержки медицины, спорта и культуры, и это при наличии государственного бюджета. Зря говорить, что такой регулятор никогда не ограничит права операторов, как это делает, например, соответствующая комиссия - регулятор в той же Великобритании. Не получится ли так, что при таких принципах деятельности регулятора тех средств, что удастся собрать с азартного бизнеса, как раз хватит на финансирование работы регулятора?

Степень реальности обещанного прихода инвестиций в 5-звездные казино-отели

Странно выглядит обещание обеспечить украинские казино исключительно в 5-звездочных отелях, которые будто специально для этого приедут строить инвесторы, на фоне глобальных тенденций и возможностей, которые разворачиваются сегодня в игорном мире. Государства идут навстречу организаторам азартных игр и в свою очередь полностью либерализуют законодательство относительно онлайн-гемблингу, вводя модель под привлекательным названием "freemium" (free + premium).

Читайте: Легализация казино: у Зеленского внезапно заявили о конфликте интересов

Онлайн-гемблинг, который за последние 20 лет уже занимает более трети в индустрии азартных игр (а совокупные поступления от онлайн-игр в Европе составляют на сегодня 24 700 000 000 евро в год), не скрывает, что огромные темпы роста азартных игр в интернете происходят благодаря увеличению доли молодого населения – в Швеции пролоббировано разрешение на онлайн-гемблинг с 18 лет, в то же время для игры вне интернет-сети нужно достичь 21 года.

Для привлечения молодых людей операторами упрощается принятие спортивных ставок через смартфоны, разрабатываются простые мобильные приложения для совершения ставок, разрабатывается программное обеспечение для установки казино на настольных домашних компьютерах (в связи с чем этот рынок ожидает рост своего сегмента среди приборов с выходом в интернет), для распространения рекламы азартных игр используются серверы контекстной рекламы от третьих лиц, посторонние интернет-агентства, сети и биржи.

Все эти действия уже принесли свои плоды в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Там регистрируются высокие темпы роста онлайн-гемблинга благодаря постоянной модернизации функций смартфонов. Операторам игровых услуг разрешается заключать соглашения с отдельными игроками для осуществления ставок на реальные деньги, в свою очередь привлекая больше геймеров.

Также инвестициям в 5-звездные гостиницы прогнозируемо помешают некоторые положения законопроекта, а именно требование размещать игровые автоматы только в залах игровых автоматов. Это приведет к простому переезду залов игровых автоматов из подвалов в 3-4-звездных гостиниц, количество которых достаточна по всей стране. И зачем инвесторам строить 5-звездочные казино-отели, если доходность от игровых автоматов намного выше?

Для того чтобы убрать игровые автоматы с улицы и исключить привычную ситуацию, когда отец семейства выносит из дома в ломбард телевизор, чтобы отнести деньги в игровые автоматы, нужно требование размещать игровые автоматы исключительно в 5-звездочных казино.

Кроме того, сам законопроект позволяет подменять понятия "казино" и "зал игровых автоматов", ведь не содержит четкой дифференциации этих терминов. Зачем строить 5-звездочные казино, если зал игровых автоматов вмещает гораздо больше автоматов, чем разместится в казино, и в зале игровых автоматов разрешается проводить те же игры, что и в казино, за исключением блэк-джек и игры в кости, к тому же игральные автоматы это самая прибыльная игра?

Все это не может не наводить на мысль, что декларация о привлечении инвестиций в 5-звездные гостиницы это дымовая завеса в пользу игровых автоматов и гарантированно приведет к крайне негативным социальным последствиям.

Соответствие международным стандартам ответственной игры

К сожалению, проект закона № 2285 только декларирует ответственную игру, но не содержит механизмов обеспечения превентивных мер и образования членов общества, особенно детей и уязвимых слоев населения. Также отсутствует запрет на использование детских образов и картинок, которые привлекают детей, а также не предусмотрен запрет продажи ставок в кредит, бонусной игры и приема ставок на сайте, если у игрока отрицательный баланс счета. Также закон не содержит требований европейского стандарта по привлечению независимого органа для оценки соответствия стандартам, а также требований по тренингу всего персонала оператора до начала работы точек продаж и ежегодно.

Как ни печально, но проект фактически легализует "игру в наперсток" и "гадания", а за "игру на деньги", хоть и предусмотрена уголовная ответственность, но определения самого термина нет.

К нарушению стандартов ответственной игры можно отнести и отсутствие в законопроекте четкой дифференциации сроков, означающих аппараты для игры, а отсутствие упоминания о некоторых видах аппаратов открывает возможности для подмены понятий. В частности, возможна путаница с названиями трех видов аппаратов, замену которых друг другом нужно исключить. Есть так называемые игровые автоматы, которые используют генератор случайных чисел и могут корректировать выигрышный фонд по ходу игры. Они устаревшие и запрещенные в большей части Европы и США. Но сегодня этого технологического хлама осталось в Европе в количестве десятков тысяч штук, и обязательно найдутся предприниматели, желающие завезти его в Украину.

Есть так называемые видео-лотерейные терминалы (VLT), которые имеют связь с центральной системой обслуживания, которая имеет функцию психологического давления на игрока для стимулирования продолжения игры. А есть так называемый лотерейный терминал самообслуживания, который в принципе отсутствует в законопроекте. Если не дать четкого распределения этих трех понятий, то прогнозируемо возможна ситуация мошенничества, когда под видом игровых автоматов в залах будут предлагаться VLT-терминалы, о современных возможностях психологического воздействия на игрока которого клиенты не будут догадываться, а во всем цивилизованном мире количество таких автоматов ограничивается.

Законопроект не учитывает риски, связанные с нерегламентированной рекламой азартных игр, особенно с высокой степенью привыкания игроков. В законопроекте также отсутствуют механизмы защиты несовершеннолетних от рекламной и маркетинговой продукции азартного рынка.

Следует заметить, что, например, в Испании сейчас готовится запрет рекламы всех видов азартных игр, за исключением государственной лотереи и благотворительных игр ONCE, на платформах всех видов медиа: интернет, телевидение, радио, включая запрет рекламы во время спортивных событий и при участии селебретиз. Министр финансов Испанию и и обмудсмен Испании отметили, что запланированные санкции нельзя рассматривать как посягательство на свободу бизнеса, ведь азартные игры должны приравнять по степени угрозы жизни и здоровью к курению и наркотическим веществам.

Читайте: "Даю три месяца!" Зеленский потребовал от нового Кабмина провести две важные реформы

Протекционизм игр с высоким риском зависимости

Как ни прискорбно это констатировать, законопроект идет в тренде общемировой тенденции, в которой онлайн-гемблингу дан зеленый свет, и фактически создает условия для стимулирования развития высокорисковых азартных игр, таких как букмекерство, и особенно онлайн-Бэтинг, начиная с невозможности получить лицензию на наземную деятельность букмекерских контор без наличия лицензии на онлайн-деятельность. Таким образом, законодатель стимулирует развитие онлайн-ставок, которые, конечно, более прибыльные, но одновременно и наиболее вредные с точки зрения адиктивности игроков.

Нужно заметить, что европейский тренд либерализовать онлайн-гемблинг одновременно с повышением налогов на деятельность азартных операторов спровоцирован не в последнюю очередь сложной экономической ситуацией в Европе в целом, когда страны, пытаясь свести бюджет по требованиям Евросоюза, ищут легких способов его наполнения. Но в случае с Украиной это не может не выглядеть как "коня куют, а блоха ногу подставляет", ведь наши государственные надзорные органы не способны контролировать даже единственный разрешенный сегодня лотерейный бизнес, не говоря уже как об отсутствии технологических возможностей мониторить прозрачность деятельности операторов и достоверность их доходов, так и об отсутствии намерений устанавливать современные системы мониторинга и финансового контроля в соответствии с международными стандартами.

Вместо того чтобы ужесточать требования к мониторингу высоко рисковых игр, проект упрощает систему их мониторинга до уровня государственных лотерей (хотя при возможностях постоянного изменения линии событий и коэффициентов на эти события правильно оценить реальные доходы букмекеров и налогов к уплате их деятельности возможно только при соответствующей системе мониторинга), не содержит инструментов защиты игроков от мошенничества со стороны букмекеров в соответствии с мировыми бетинговими стандартами, не содержит требований по страхованию выигрышей в букмекерстве и санкций за нарушение их ставок..

Также трудно не усомниться в отсутствии фаворитизма по отношению к крупных игрокам-букмекерам, которых некоторые нормы выводят из-под действия ограничений, установленных законопроектом, в первую очередь, по офшорной деятельности и связей со страной-агрессором.

Также в законопроекте присутствуют дискриминационные нормы в отношении, как ни странно, государственных лотерей, игр с наименьшей степенью привыкания игроков, в которых можно усмотреть протекционизм в пользу букмекеров. Требование к лотереям использовать один бренд, хотя один оператор продает разнообразные лотереи-"стирачкы" под разными названиями. Невозможно не заподозрить наличие искусственного бана для лотерей в требовании идентифицировать покупателя лотерейного билета и запрета продавать лотереи в киосках (во всем мире лотереи продаются в мелких магазинах и киосках, куда люди не ходят с паспортами, это создает искусственную запрет продавать лотереи там, где невозможно продавать букмекерские товары), и в требовании продавать лотереи через собственные сайты операторов в интернете (это создает искусственный запрет для создания онлайн-монополий для Бэтинг).

При отсутствии четкого критерии понятия "прикрываться другим видом деятельности" это позволит бетинговим компаниям продолжить существующую практику "прятаться" за лотереями. А требование о наличии домена в зоне .UA (на получение которого требуется не менее года) фактически закрепит монопольный статус бетингових компаний, работающих сегодня онлайн под прикрытием лотерей.

Подытоживая, поскольку потребность определенной части общества в получении денег без приложения усилий будет существовать всегда, легализация игорного бизнеса крайне необходима. Но государство не вправе использовать социальный инфантилизм определенных граждан, организуя условия для достаточно законного отбора денег у них.

Поэтому внедрение рынка азартных игр должно происходить параллельно с обеспечением гарантий честной игры со стороны государства, защиты детей и других уязвимых частей общества от игромании, запрета неограниченной рекламы азартных игр, невозможности использования игры для совершения преступлений, с обеспечением гарантий равных условий для всех участников игорного бизнеса и отсутствием протекционизма в пользу самых прибыльных и одновременно опасных видов игр, с обеспечением современных прозрачных и эффективных механизмов контроля финансовой стр ни вопрос в контексте как финансовой и информационной безопасности игроков, так и наполнения бюджета. Не заработок, а социальная ответственность и защита законных интересов, жизни и здоровья граждан должны стоять на первом месте, когда речь идет о государственном урегулирования такой чувствительной и опасной сферы хозяйственной деятельности, которой является азартный бизнес.

Все указанное выше нужно учесть в виде изменений к указанному законопроекту № 2285 или при разработке новых проектов законов, если такие появляются.