Медреформа «в законе». Ч.1

Хорошее ныне настало время – сплошного роста законопослушности. Только включи телевизор – и получаешь все новые и новые тому подтверждения. То первое лицо государства уверенно заявляет, что не имеет никакого влияния на работу следствия в отношении, ну, скажем так, «бывшего второго лица». То Конституционный суд с небывалой прежде в таких делах оперативностью, выносит отрицательный вердикт по поводу нашумевшего «Закона о знамени победы». То Анна Герман (впрочем, в унисон многим своим коллегам) мудро решает, что государственное двуязычие возможно лишь тогда, когда народ сам до него «созреет», избрав в парламент минимум две трети депутатов с соответствующим настроем. Просто слезу от умиления пустить хочется – вот же, какие принципиальные люди, готовы терять рейтинг среди своих избирателей за нарушение данных без особого обдумывания предвыборных обещаний – но Конституцию нарушить – ни-ни!

Видео дня

И все было б хорошо в замечательной стране под названием Украина – если бы в глаза не бросалась одна на первый взгляд малозаметная деталь. Вся эта законополушность и принципиальность, почему-то, касается сфер исключительно духовных. Ну, или, скажем, не очень материальных. Которые можно решить (или не решить), как говорится, «дешево и сердито». А вот там, где замешаны хоть какие-то деньги (или их отсутствие) – дела обстоят не слишком радужно. Наверное, в чем-то «бородатые классики» марксизма-ленинизма были правы в своем тезисе «Бытие определяет сознание». И даже – правосознание, как будет показано ниже…

«Правосознание по-шотландски»

Пару недель назад автор данной статьи, лениво переключая телепрограммы, случайно наткнулся на передачу на «5 канале» с участием Татьяны Бахтеевой, главы парламенсткого комитета по здравоохранению. Помимо прочего, ведущим вдруг был задан неожиданый вопрос: «А, собственно, на основе какой законодательной базы ныне проводится описываемая Вами реформа медицины»? На что последовал бодро-оптимистичный ответ: «Все необходимые законы уже находятся на рассмотрении Верховной Рады, и будут голосоваться 16 июня».

Признаться, от этих слов я впал в настоящий ступор. Если бы стоял – а не лежал на диване, наверное, сел бы от удивления. Это как же получается – реформа в «пилотных» регионах идет полным ходом, с октября прошлого года – о чем тени смущения сообщила сама Татьяна Дмитриевна 16 числа в Раде. Ее предыдущее руководство Миздрава даже чуть приостановило - за что, судя по всему, и поплатилось отставками за «недостаточный темп реформ». А необходимые законы еще только принимаются?!

Интересно, как бы отнеслись и граждане, и правоохранители, скажем, к ситуации, когда за какой-нибудь проступок нарушителей было бы велено вовсю ловить и сажать? Однако сей приказ на этот момент не имел бы никакого отображения в Уголовном и Уголовно-Процессуальном Кодексе - но имелся бы лишь в «заготовках» парламентских комитетов? Вообще, в школьном возрасте приходилось читать роман Вальтера Скотта «Пертская красавица», где помимо прочего описывался любопытный прецедент так называемого «шотландского правосудия». Когда в 14 веке один влиятельный магнат, захватив замок своих врагов, быстренько всех их повесил – а уж потом созвал «справедливый суд» по рассмотрению преступлений и вынесению приговора. Кажись – даже с сверхдемократической коллегией присяжных. Правда, казненным «задним числом» этот факт помог мало…

Но то были времена мрачного Средневековья. А в 21-м веке, в государствах, именующих себя демократическими, такая ситуация немыслима. «Закон обратной силы не имеет», - гласит универсальная юридическая формула, и все, что было сделано до принятия самого закона на его основе, законным быть не может.

Кстати, оба закона, упомянутые Бахтеевой - «Про внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров'я щодо удосконалення надання медичної допомоги (№8602)» и «Про порядок проведення реформування системи охорони здоров'я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та м. Києві № 5742» до сих пор находятся в статусе «принятых за основу». И когда будут приняты окончательно, во всех положенных чтениях, подписаны президентом, опубликованы - точно не знает никто. До парламентских каникул – так точно. Но сей факт ничуть не мешает не только тратить время и деньги государственных чиновников на разработку все более радикальных (и абсолютно внезаконных) реформаторских планов – но даже и с нарастающей скоростью приступать к их осуществлению на местах.

Закон сырой – но это закон?

Впрочем, игнорирование упомянутой максимы – не единственное упущение «локомотивов» медицинской реформы. Даже при беглом чтении законопроектов возникает с одной стороны ощущение их крайней эпизодичности, с другой – не менее крайней эклектичности. То бишь, «солянки сборной», смешивании в одном тексте совершенно несочетающихся пунктов. Кстати, насчет недостаточной глубины – это мнение даже не автора статьи, а Главного научно-экспертного управления Верховной Рады, которое вынуждено было констатировать, что закон «О внесении изменений в законодательство об охране здоровья…» больше похож по форме на «программу» – поскольку оставляет необъясненными слишком много пунктов и положений.

Зато в том, что он гм, «объясняет», как говорится, «без поллитры не разберешься». Да, некоторые его положения – о введении стандартов медицинской помощи, «формуляров» качества лечения, допущения для оказания медпомощи частной медицины (хотя и с сохранением бесплатности этой помощи населению) действительно вносят определенную новизну в концепцию реформы. Но ведь «гвоздем» ее является отнюдь не управленческие и организационные изменения – но глубочайшая структурная «ломка» всей системы.

Если говорить в двух словах, целью запланированных изменений является – без привлечения как дополнительных бюджетных средств, так и средств страховой медицины – перераспределение бюджета Минздрава с «неперспективных» на «перспективные» медучреждения. С массовым закрытием первых – чтобы сэкономленные деньги пустить на оснащение вторых.

Правда, в законах об этом почти не говорится – даже ключевое понятие реформы, «госпитальный округ» упомянуто всего несколько раз, без подробного объяснения того, что же он собой представляет. Хотя именно в этом госпитале должны будут получать мало-мальски квалифицированную помощь жители территорий с 150-200 тысячами населения – то есть, нынешних 3-4 районов в лучшем случае. В то время, как существующие районные больницы должны будут ликвидированы, а их доктора – стать «семейными врачами». Средний же и младший медперсонал сокращаемых стационаров, скорее всего, почти весь пойдет на «биржу труда». Иначе средств не сэкономить – ведь больше 90% бюджета медицины ныне идут именно на зарплату.

И как раз в отношении «сохранения-закрытия» в рассматриваемых законах царит полный хаос. Вот только один пример, в ключевой в этом отношении ст.16 «Закона о внесении изменений…о здравоохранении». Итак: «Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров’я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.» Ура, устами бы авторов – да мед пить! Это ж почти дословное цитирование заключительных положений ст. 49 Конституции Украины, как раз и запрещающей сокращать наличную сеть медучреждений.

Но строчкой выше этого, без сомнения, законного утверждения, находится иное, прямо противоположное по смыслу. «Порядок створення, припинення закладів охорони здоров’я, особливості їх діяльності та класифікація закладів визначаються законом.» А строчкой ниже идет расшифровка истинного положения вещей: «Планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров’я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров’я здійснюється відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об’єктами відповідно державної і комунальної власності.»

Так все-таки – наличные медицинские учреждения нельзя сокращать, согласно Основному Закону страны – или же, если принять дополнительный закон (противоречащий Конституции?!) – то все это можно делать? Все ли в порядке с элементарной логикой у творцов законопроектов – если даже в одну и ту же статью они умудрились втиснуть взаимоисключающие тезисы? Впрочем, интуиция подсказывает, что, видимо, высокоучеными экспертами использовали другие виды логики, вроде кантовских «антиномий». Но в связи с тем, что автору статьи не пришлось окончить полный курс философского факультета – окончательно об этом он судить не берется.

Думается, и простые исполнители тоже будут весьма озадачены преоригинальнейшей постановкой вопроса. И решать, что же им делать – будут разве что по жребию. На манер хрестоматийного примера, куда поставить запятую в фразе «казнить, нельзя помиловать», точнее – «закрыть нельзя, оставить». Хотя, если судить по оптимизаторскому зуду наших почтенных реформаторов, жребий их подчиненным и не понадобится – пресловутая запятая будет намертво «приварена» после первого слова приговора…

Парламент предполагает – а Минздрав располагает.

Пока что заметим еще один немаловажный пункт. Хотя во время обсуждения законопроектов депутат-«литвиновец» Олег Зарубинский и с удовлетворением заметил в том смысле, что, дескать, теперь все изменения в медицинской отрасли будут определяться законом, а значит – депутатами, на самом деле, это далеко не так. Точнее – совсем не так. Эксперты Верховной Рады не зря сравнили протаскиваемые документы с «программой» – почти что набором общих фраз.

Думается, причиной тому не только «цейтнот» составителей и не их профнепригодность. В тексте без труда видится иная сверхзадача – постоянный отсыл на «уполномоченные согласно закону органы». Особенно это заметно в законе о реформировании медицины в трех областях и столице, где буквально рефреном проходят ссылки на Минздрав. Например, «Критерії визначення закладів охорони здоров’я, які можуть задовольняти потреби населення в пілотних регіонах у вторинній (спеціалізованій) медичній допомозі, їх типи та види визначаються центральним органом виконавчої влади у сфері охорони здоров’я.»

Напомним, что «вторичной (специализированной) помощью», консультацией хирурга, педиатра, гинеколога, других «узких» специалистов именуется то, что ныне мы можем получить совершенно свободно – при обращении в районную поликлинику или ее стационар. После реформы тоже самое можно будет сделать лишь после направления «семейного» врача – если тот, конечно, сочтет нужным это сделать. Потому что согласно взятым от фонаря (точнее – по практике систем медицины, изрядно критикуемых внутри самих же Канады и Британии) нормам, в специализированной медпомощи нуждаются всего-то 5-7% пациентов. А не подавляющая их часть – которые сейчас имеют наглость обращаться к профессионалам напрямую, минуя «участковых» и «семейных» врачей.

Так что, только исполнительная власть, а конкретно Минздрав (под патронатом Кабмина, конечно) будет определять конкретную политику в ходе медреформы. Какие больницы закрыть, какие – перепрофилировать, какие – открыть. Первых, разумеется, окажется «львиная доля». Для того, чтобы дать – даже не политикам, а чиновникам - полный «карт-бланш» в медреформе, профильные законопроекты и написаны столь «сыро» и «расплывчато».

Во второй части статьи будет продолжен разговор о «творческом» отношении авторов медреформы к Конституции и законам Украины – почему это у них так хорошо получается, и чем это может грозить населению.