На закупівлях для COVID-19 держава втрачає мільярди: як це зупинити

Ще з весни 2020 року товари та послуги, призначені для боротьби з COVID-19, в Україні закуповуються за спрощеною процедурою, без обов’язкового проведення тендерів. Однак "пільгові" умови проведення закупівель з можливості максимально оперативно забезпечити найнеобхіднішим українських лікарів в умовах паніки й тотального дефіциту – перетворилися на "чорну діру", що поглинає мільйони бюджетних коштів, створює серйозні корупційні ризики і призводить до закупівель відверто неякісних товарів.

Змінити ситуацію міг би законопроєкт 3715, який передбачає скасування процедури прямих закупівель для "ковідних" товарів та послуг – однак він вже пів року лежить без розгляду. Хоча його ухвалення наразі на часі, як ніколи.

Скільки коштують українцям закупівлі без конкуренції, чому законопроєкт, що може заощадити сотні мільйонів, припадає пилом у Раді без розгляду і як знайти компроміс між швидкістю та ефективністю "ковідних" закупівель, з'ясовував OBOZREVATEL.

Коли в Україну навесні 2020-го прийшов COVID-19, виявилося, що вітчизняна система охорони здоров’я мало готова до зустрічі з таким серйозним викликом. Проблеми "вилазили" скрізь: у забезпеченості лікарень медикаментами та апаратурою, у наявності робочих ШВЛ та ліжок, оснащених киснем… Бракувало навіть елементарних медичних масок та захисних костюмів для медиків – хоча попит на засоби індивідуального захисту стрімко зріс. А з ним відбувся і шалений стрибок цін. Приміром, ціни на захисні маски підскочили у 10-15 разів – і навіть за такі гроші купити їх в умовах тотального дефіциту було непросто.

Аби бодай якось виправити ситуацію, в Україні тоді оперативно змінили законодавство. Зокрема, у частині вимог до проведення закупівель. Народні депутати проголосували за внесення до чинного Закону України "Про публічні закупівлі" нової статті, яка створювала спеціальні умови для проведення за державні кошти закупівель товарів та послуг, пов’язаних з протидією епідемії COVID-19. Починаючи з 19 квітня, за оновленим законом бюджетним установам дозволили закуповувати товари та послуги, що так чи інакше стосуються боротьби з епідемією, за спрощеною процедурою. Повний перелік того, що можна купити без проведення обов’язкового аукціону, своєю постановою визначив Кабмін. У нього ввійшов як широкий перелік медичних препаратів, так і медапаратура включно з кисневими концентраторами та ШВЛ, тест-системи та реагенти для проведення аналізів, транспорт і різноманітні послуги для пацієнтів та персоналу лікарень, починаючи від забезпечення харчування і закінчуючи підвозом медиків на роботу. За спрощеною процедурою дозволили закуповувати також засоби індивідуального захисту, зокрема, захисні костюми, бахіли та маски.

Спрощена процедура – необов’язково прозора. Яскраве підтвердження цьому – придбання захисних костюмів для медиків вже після затвердження нових правил "ковідних" закупівель. Тоді Міністерство охорони здоров’я України зібралося купувати 71 тисячу китайських захисних костюмів для медиків по 400 гривень кожен на загальну суму 22 мільйони гривень. Однак ДП "Медзакупівлі", якому було доручено провести процедуру, домовилося з українським виробником "Текстиль-Контакт" про придбання 90 тисяч костюмів за ціною на 40% дешевше від китайських – по 245 гривень за штуку. ЗІЗ українського виробника повністю відповідали вимогам МОЗу, а у їхній якості переконалися лікарі, для яких ці костюми вже почали купувати волонтери.

Економія під час закупівлі костюмів біозахисту в Україні, а не в Китаї, склала би 13,5 млн грн – і на ці гроші можна було би придбати додатково 50 тисяч комплектів захисту.

Однак несподівано у МОЗ змінили вимоги так, що відповідав їм лише обраний раніше китайський виробник.

"МОЗ замість того, аби визнати помилку стосовно обов’язковості застосування одного з європейських стандартів ЗІЗ, що не є обов’язковими, замість того, аби спростити закупівлю тут, в українських виробників – навпаки затвердили своїм наказом обов’язковість застосування цих стандартів. І українські виробники ЗІЗ йому не відповідають. Йому відповідають начебто китайські виробники… Вони прописали, що шви мають бути проклеєні, а не спаяні. Складається враження, що це виписано під когось конкретно. Поліваріантність, що і як може виглядати, навіть у нинішньому стандарті є. А вони виписали дуже конкретно саме в такому вигляді, в якому, як я розумію, вони хочуть закупити це у китайського виробника через українську компанію-посередника", – коментував тоді скандальну ситуацію керівник "Медзакупівель України" Арсен Жумаділов.

Умисно чи випадково МОЗ тоді затягнуло процес закупівлі вкрай важливих для захисту медиків костюмів, Жумаділов не сказав. Однак підкреслив: такі кроки суттєво обмежили конкуренцію і позбавили українських виробників можливості продавати власні костюми біозахисту винятково через те, що вони фізично не встигли отримати необов’язкові раніше європейські сертифікати.

Костюми зрештою були закуплені в Китаї – пізніше і дорожче.

Але загалом тоді, навесні 2020-го, спрощення процедури "коронавірусних" закупівель стало справжнім порятунком. Адже дозволило заощаджувати головне – час.

"Україна досить оперативно змогла перелаштувати систему закупівель на боротьбу з епідемією COVID-19. В період локдауну буквально за лічені дні було змінено законодавство і модифіковано правила, які дозволили оперативно вирішити ситуацію медичного постачання в умовах загального хаосу. В державних закупівлях того часу, і не тільки в Україні, коївся справжній "дикий Захід". Ніхто не знав, скільки буде хворих, що, кому і в якій кількості знадобиться та де шукати постачальників… В таких умовах рішення про спрощення закупівель з обов'язковою публікацією контрактів у системі Prozorro було найбільш розумним і дієвим механізмом з погляду державного контролю", – розмірковував у своєму блозі на початку вересня 2020 року генеральний директор Prozorro Василь Задворний.

Можливість купувати "ковідні" товари та послуги не через тендер, а через укладання прямих угод з постачальником з подальшим звітом про це у системі Prozorro дозволила скоротити процес до однієї доби – справжній прорив та неабияке досягнення на той час.

Втім, те, що на початку пандемії здавалося панацеєю – згодом стало джерелом багатомільйонних зловживань. Вже за кілька місяців у Prozorro помітили: "під шумок" за спрощеною процедурою купують що завгодно у кого завгодно, та ще й за завищеними цінами.

"То одеська лікарня скуповує меблі на шість мільйонів гривень, хоча в "антиковідному" переліку Кабміну таких меблів немає. То в Сумах купують у виробника апарати ШВЛ з доставкою протягом трьох місяців (схоже, потреба була не дуже терміновою) і дорожче, ніж у посередників. На початку пандемії дефіцит засобів захисту та медобладнання разом із шаленим попитом на них призводив до великого коливання цін. Наприклад, у квітні ціна на медичні маски сягала 25-27 гривень, тоді як максимум для січня – 4 грн, а медіанна ціна на початку року 0,5-1 грн. У серпні середня ціна маски на "Prozorro Маркеті" вже 3 гривні 78 копійок, тоді як у звітах – майже 6", – перераховував усе в тому ж блозі Задворний.

Шпаринка, яку створили законодавці для недобросовісних розпорядників бюджетних коштів, вже за кілька місяців дії нових правил закупівель коштувала бюджету мільйони гривень.

Так, станом на 1 вересня 2020 року без аукціону було укладено майже 55 тисяч договорів на загальну суму 6,15 мільярда гривень. Під кінець року ці цифри зросли в рази – і на 13 січня 2021 року система електронних закупівель Prozorro фіксувала 129 996 угод на загальну суму 26 мільярдів 889 мільйонів гривень.

І щодо ефективності використання цих коштів виникають серйозні сумніви. Адже, за даними громадського контролю закупівель DOZORRO, порушення фіксуються у понад чверті "ковідних" закупівель, що аналізуються. Зазвичай через процедуру прямих договорів в Україні намагаються купити те, чого нема в постанові Кабміну (ті ж меблі в Одесі, ремонт приміщень у Дніпрі, камери на 65 млн грн для одного з комунальних підприємств КМДА тощо) або витрачають бюджетні кошти на товари, що пропонуються за значно завищеними цінами.

Показовою є типова ситуація із закупівлею засобів індивідуального захисту, якість яких в умовах пандемії стала без перебільшення питанням життя і смерті. Директор Програми інноваційних проєктів Transparency International Іван Лахтіонов найкрасномовнішим прикладом ситуації, що склалася довкола закупівлі ЗІЗ за спрощеною процедурою, вважає придбання захисних масок: якщо високі ціни на них у березні-квітні ще якось можна було пояснити дисбалансом між попитом і пропозицією, то зараз виправдань цьому нема.

"На початку пандемії стрибок цін мав раціональне пояснення: в умовах дефіциту постачальники продавали тим, хто швидко заплатить більше грошей. Ми моніторимо закупівлі засобів індивідуального захисту з початку пандемії. Показова ситуація з масками. Ціни на них підстрибнули в березні і трималися кілька місяців. Деякі замовники були змушені купувати їх по 25-27 грн за штуку. Це нормально, коли на ринку дефіцит, але зараз будь-хто може купити в аптеці чи супермаркеті маску за 8 грн. Чому ж деякі замовники досі платять 15-20 грн?" – ставив риторичне запитання у вересні Лахтіонов у своїй колонці на сайті ТІ.

Повернення конкуренції у "ковідні" закупівлі очікувано сприятиме покращенню якості товарів, що закуповуються, і економії бюджетних коштів. Так, повернувшись до конкурентних закупівель, "Укрпошта" провела аукціон із придбання 300 тисяч багаторазових захисних масок. За очікуваної вартості закупівлі 6,6 млн грн найдешевша пропозиція склала 3,5 млн грн. А ДП "Медичні закупівлі" вже у липні купувало захисні маски не по 20 грн, а по 2.

"Така економія – наслідок здорової конкуренції на ринку, яка допоможе ефективніше використовувати кошти. Уже зараз уряд своїм рішенням може зробити закупівлі для боротьби з COVID-19 конкурентними. Достатньо внести зміни до постанови. Іншим кроком може бути внесення відповідних змін в закон "Про публічні закупівлі", – переконаний Лахтіонов.

У тому, що питання відмови від неактуальної наразі спрощеної процедури – давно на часі, переконаний і гендиректор Prozorro.

"Ситуація змінюється – потрібно змінювати закупівлі. Період невизначеності та паніки закінчився. За даними МОЗ, більшість опорних лікарень забезпечена засобами індивідуального захисту на кілька місяців навіть за умови найгіршого сценарію – повної завантаженості. Частину закупівель централізували, їх успішно здійснює ДП "Медичні закупівлі України". Навіть коли епідеміологічна ситуація буде погіршуватися, у нас є запаси, тому закупівлі можна планувати та проводити заздалегідь, а за їхньою ефективністю повинні стежити контрольні та правоохоронні органи", – заявляв Задворний ще у вересні.

Ще раніше такого ж висновку дійшли і 24 народних депутати з різних фракцій, які у червні зареєстрували у парламенті законопроєкт 3715 "Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі". Законопроектом пропонується вилучити зі згаданого закону норму, якою дозволялося проводити "ковідні" закупівлі в обхід Prozorro.

"Навесні 2020 року ВР ухвалила низку законопроєктів для боротьби з COVID-19, зокрема щодо пришвидшення процедур закупівель ліків і захисного обладнання. Разом з позитивними новелами, як показав досвід, ці закони створювали певні корупційні ризики і дозволили закуповувати обладнання, захисні матеріали тощо за завищеними цінами без відповідного контролю. Тому депутати від фракцій "За майбутнє", "ЄС" і "Голосу" подали законопроєкт, який унеможливлює закупівлі без електронної системи. Ключова мета законопроєкту – зменшення корупційних ризиків і більш прозорий контроль за їх здійсненням та використанням бюджетних коштів через виключення можливості проведення закупівель поза електронною системою", – пояснила OBOZREVATEL одна зі співавторів згаданих законодавчих змін, нардепка від ЄС Ірина Геращенко.

Головною натхненницею скасування спрощеної процедури "ковідних закупівель" стала нардепка від групи "Довіра" Лариса Білозір. Вона переконана: наявна процедура наразі є подарунком для потенційних корупціонерів.

"Медичні закупівлі завжди потребують посиленого контролю, адже зловживання у цій сфері трапляються особливо часто. А спрощення тендерних процедур цю ситуацію лише посилило... Прямий договір вирішує питання швидкості і підзвітності угоди, але не знімає питання корупційних ризиків через слабкий контроль з боку правоохоронних та аудиторських органів. Тому до проблеми потрібно підходити більш комплексно", – пояснила OBOZREVATEL свою позицію Білозір.

Ще один співавтор проєкту 3715, нардеп від "Слуги народу" Олександр Качура підкреслює: часи, коли такі "пільги" були виправдані – давно в минулому. Тотальний дефіцит масок та захисних костюмів для медиків вже подолано, зокрема й завдяки миттєвій мобілізації українських виробників, які швидко перелаштувалися і налагодили виробництво ЗІЗ всередині країни. Тож тепер збереження ситуації, за якої бюджетні кошти майже безконтрольно витрачаються на закупівлю задорогих і часто – неякісних товарів та послуг – можна пояснити хіба чиїмось небажанням втрачати можливість реалізовувати корупційні схеми.

"Ми бачимо зараз, що є багато зловживань нормою, що дозволяє проводити закупівлі за переговорною процедурою. Чому законопроєкт досі не виносився на голосування – не знаю, якщо чесно. Це повинен комітет (профільний Комітет з питань економічного розвитку. – Ред.) дати пояснення з цього приводу. Я не розумію, чому. Можливо, є зацікавлення тих, хто хоче, щоб продовжувалися закупівлі в такому ж самому режимі, в якому були. Я не бачу зараз екстреності такої, як була раніше, під час перших хвиль епідемії, коли треба було закуповувати ШВЛи, тести, все інше – і робити це треба було швидко. Зараз все планово йде, зрозуміла статистика, зменшується кількість хворих офіційно. Тому треба все робити планово, прогнозовано. Треба повернути закупівлі через Prozorro. І ми будемо наполягати, щоб розглядався цей законопроєкт в залі. За витрачання бюджетних коштів суспільство має право отримувати повний звіт", – заявив Качура.

На початку січня 2021 року голова Комітету з питань економічного розвитку Дмитро Наталуха та його заступник Олексій Мовчан отримали звернення від Громадської спілки "БіоМедЗахист", що об’єднала підприємства, які в умовах екстреної ситуації в Україні минулої весни оперативно розпочали виробництво якісних та доступних засобів індивідуального захисту. Таке ж звернення було адресовано і спікеру Верховної Ради України Дмитру Разумкову. Українські виробники намагалися донести до парламентарів, що ситуація, коли вже понад пів року частина закупівель проводиться без забезпечення здорової конкуренції і контролю за ціною та якістю закуплених товарів, – неприпустима.

"Наразі достатньо знайти постачальника, укласти договір та опублікувати його в ProZorro. За такою процедурою державні замовники купують вже пів року… Такий крок був необхідністю на початку пандемії, коли ніхто не був готовий до раптового спалаху хвороби. Проте нині така практика закупівель зіткнулася з низкою проблемних питань. Це і фактична відсутність контролю ефективності коронавірусних закупівель, яскравим прикладом чого може слугувати і придбання костюмів для лікарів, які часто купуються за завищеною ціною та мають неналежну якість. Це і "підганяння" під цю норму товарів та послуг, яких немає у постанові Кабміну. Ну і завищення закупівельних цін", – пояснила OBOZREVATEL голова "БіоМедЗахисту" Оксана Маркова.

Вона переконана: відмова від норми, що вже віджила себе, стане єдиним дієвим засобом наведення ладу в "ковідних" закупівлях. І дозволить серйозно заощаджувати державні кошти.

"Питання щодо зміни підходу до проведення закупівель, зокрема, засобів індивідульного захисту є нагальним, адже дозволить забезпечити ефективне та прозоре здійснення цих процедур та усунути корупційні ризики, унеможливити закупівлі товарів низької якості у цій сфері. Спілка повністю підтримує запропоновані зміни та ухвалення законопроєкту № 3715 Верховною Радою України", – заявила Маркова.

Чи відреагує профільний комітет та керівництво Верховної Ради на звернення українських виробників – покаже час. Однак ініціатори законопроєкту запевняють: будуть наполягати на терміновому внесенні цього питання у порядок денний ВРУ. Навіть якщо доведеться домагатися цього в обхід комітету.

"Ми будемо просити, щоб його якомога швидше розглянули. І у нас є процедура згідно з регламентом, якщо комітет не розглянув, то ми будемо його в зал виносити без розгляду. Будемо просити про це керівництво Ради. Адже ухвалення нашого проєкту закону дозволило би серйозно зекономити. Вважаю, йдеться про мільярди гривень. Зрозуміло, що якщо закупівлі проводяться за переговорною процедурою через посередників – у ціну закладається маржа. Була би конкуренція – учасники пропонували би менші ціни однозначно. Та й у питанні якості того, що закуповується, держава б однозначно виграла", – заявив Качура.

А ось на думку Лариси Білозір, якщо й варто залишати прямі договори – то лише під час закупівлі ліків.

"Через другу хвилю пандемії купувати лікарням треба багато і терміново. Можливо, виходом із ситуації буде розділити закупівлі за категоріями: термінові – залишити через прямий договір... Вже точно зрозуміло, що придбання ліків потрібно залишити у переліку тих товарів, що медзаклади можуть купувати за допомогою прямого договору. Такі зміни може внести саме МОЗ своїми підзаконними актами", – каже нардепка.

Залишається сподіватися, що ліквідувати потенційну діру для махінацій та побудови корупційних схем на закупівлях, що мають рятувати життя, прагнуть не лише автори законопроєкту, але й їхні фракції.