З Новим роком, Конституція!

Практично кожен цікавиться темою конституційної реформи має певне уявлення про ті зміни, які торкнуться Основного закону акурат у момент приходу Діда Мороза. Побутує кілька загальних стереотипів про конституційні нововведення: по-перше, відбудеться перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління.

По-друге, нова Конституція посилить Верховну Раду, а також уряд і персонально прем'єра. По-третє, все це відбудеться за рахунок ослаблення повноважень Президента. Чи так це насправді?

Відносини Президент - Верховна Рада

Нинішня Конституція наділяє Президента правом призначення прем'єра на підставі схвалення його (прем'єра) кандидатури більшістю парламенту від його конституційного складу. З боєм курантів ця процедура перетвориться з точністю до навпаки. Парламент отримає право призначати прем'єра, а Президент, відповідно, буде змушений задовольнятися лише правом внесення його кандидатури для затвердження. Та й з виборів кандидатури прем'єра Президенту більше не доведеться мучитися - цю кандидатуру повинна буде запропонувати новостворена коаліція депутатських фракцій у числі не менше 226 депутатів. Теоретично парламент може створити новий уряд за новою схемою ще до виборів, для цього потрібно всього лише висловити недовіру уряду Єханурова, створити коаліцію депутатських фракцій, чи то пак більшість, і прописати в Регламенті Верховної Ради порядок створення та функціонування цієї самої коаліції.

Зауважимо, що правова новація - коаліція депутатських фракцій - за новою Конституцією, повинна сформуватися лише після виборів на основі узгодження політичних позицій парламентських фракцій перемогли партій. Інші деталі про коаліцію повинні бути викладені в парламентському Регламенті. Відзначимо, що, для того, щоб убезпечити Регламент Ради від президентського вето, законодавці свідомо підвищили його статус, хоча ніхто не міняв і тим більше не відміняв дії пункту 21 частини 1-ої статті 92-й Конституції про те, що організація і порядок діяльності парламенту регулюються виключно Законами.

Членів уряду, а також глав Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Держкомітету з телебачення і радіомовлення, яких раніше призначав Президент після парламентського схвалення, також призначатиме парламент і також за поданням - цього разу прем'єрського. Виняток становитимуть персони міністрів оборони та закордонних справ, а також керівника Служби безпеки - їх кандидатури вносить в Раду особисто Президент, але право призначити даних громадян знову ж залишається за Радою. Прерогативою законодавчого органу країни стане і звільнення всіх перерахованих вище державних мужів. Причому президентське "добро" знадобиться парламенту лише в разі звільнення керівника Служби безпеки. Без президентського подання глава СБУ недоторканний.

З усіх змінених положень Конституції найбільш болючим для Президента, мабуть, є те, яке забороняє йому знімати з посади прем'єра. З 2006 року Президент або третина депутатів від конституційного складу зможуть вносити в Раду питання про відповідальність Кабміну, але лише ВР своєю більшістю зможе вершити міністерські долі.

Президент втратив також право самовільно звільняти і Генпрокурора. З Нового року Президент повинен буде отримати парламентську підтримку і для призначення останнього на посаду, і для зняття з неї.

Відносно законодавчої ініціативи Президента все залишилося без змін, за винятком обмеження президентського права ветувати законопроекти про внесення змін до Основного закону. Взаємини Глава держави придбав дві нових можливості розпускати парламент. На додаток до нинішнього праву розпустити парламент у разі, якщо протягом 30 днів чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, Президент отримав повноваження розпускати Раду, якщо протягом 30 днів після початку роботи парламенту депутати не можуть створити коаліцію фракцій, і якщо протягом перших 60 днів своєї каденції парламент не зуміє сформувати персональний склад уряду.

На перший погляд, здається, що Президент сильно ослаб. Але, відкинувши емоції в сторону, можна все ж погодитися з тим, що Президента просто позбавили від необхідності виконувати не зовсім відповідному його статусу повноваження. В іншому ж Президент продовжує бути головною посадовою фігурою держави, з тим лише уточненням, що після березня 2006 року глава держави і парламент все частіше будуть змушені знаходити взаєморозуміння. Наприклад, хто заважає Президенту не вносити в парламент кандидатуру прем'єра, будь вона хоч тричі рекомендована коаліцією депутатських фракцій? Залишається лише додати, що права самих депутатів тепер кілька обмежуються. Введення імперативного мандата після виборів мало на меті виключити "депутатські ходіння" - переходи народних обранців з фракції в фракцію. Тепер депутат зобов'язаний обрати собі фракцію, що називається, "на все життя". Порушення даної заборони тягне за собою позбавлення депутатського статусу. Втім, жорсткість цієї норми практично дезавуйована уточненням, згідно з яким депутат, що не вийшов із фракції, а вигнаний з неї (наприклад, за голосування всупереч рішенням фракційного керівництва), не втрачає ні мандата, ні можливості й далі голосувати незалежно.

Президент - прем'єр

Відносини глави держави і глави виконавчої влади в Україні завжди були непростими. Загроза відставки завжди дамокловим мечем висіла над керівником Кабміну (особливо, якщо він був популярний або занадто старався в самопопулярізаціі). Нинішня Конституція майже повністю зробила виконавчу владу незалежною від Президента. За винятком права вносити подання про призначення двох вищеназваних міністрів і глави СБУ, Президент перестає бути "господарем" уряду. Кабмін (не плутати з прем'єром) отримав право створювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), а також призначати, за поданням прем'єра, керівників ЦОВВ, які не входять в уряд. Раніше це право мав Президент.

Хоча нова редакція Основного закону має положення про те, що уряд відповідальний перед Президентом, форм такої відповідальності знайти не вдалося. Так, укази Президента більш не є для Кабміну підставою для виконання додаткових функцій. Та й постанови Кабміну Президент більш не має права скасовувати - лише призупиняти з причини їх невідповідності Конституції, і лише до висновку Конституційного суду з даного питання. Разом з тим, новий текст Конституції передбачає всього 4 випадки, коли Президенту потрібно візувати документи у прем'єра та галузевого міністра (інститут контрасигнатури), а не 13, як було раніше. Хоча дана норма фактично церемоніальна, все ж Президент, згідно з буквою закону, зможе особисто представляти Україну в міжнародних відносинах, підписувати міжнародні договори і визнавати (чи не визнавати) іноземні держави.

Парламент - уряд

Законодавці збалансували підвищення парламентської відповідальності перед Президентом кількома важливими повноваженнями Ради. Уряд стає підконтрольним і підзвітним лише Верховній Раді. ВР взяла на себе право призначати прем'єра, міністрів, керівників органів виконавчої влади. Постанови Ради, прийняті в рамках її компетенції, для уряду будуть мати силу закону. Призначувана Радою Рахункова палата з 1 січня буде контролювати не тільки процес використання держкоштів, а й відстежувати всі надходження до бюджету країни. У разі дострокового припинення повноважень Президента, спікер, (а не прем'єр, як було досі) стане виконувати обов'язки глави держави. На додаток до цього, після Нового року Нацбанк втратить право законодавчої ініціативи. Зауважимо, що головний козир Президента у використанні адмінресурсу - місцеві держадміністрації - залишився у нього в руках. Порядок їх формування не змінився. І хоча, з формальної точки зору, для призначення голови держадміністрації потрібно подання уряду, відсутність останнього не зупинило Віктора Андрійовича перед спокусою самостійно сформувати регіональну владу в лютому минає.

Вивчення нової редакції Конституції залишає подвійне відчуття. З одного боку, написано логічно. Водночас, Конституційний суд на кілька років вперед забезпечений роботою, яку йому, безсумнівно, додадуть суб'єкти конституційного подання. Скажімо так, багато в зміненій Конституції є тлумачень, які кожен з учасників політичного процесу спробує використовувати в своїх інтересах. Але це вже буде після дванадцятого удару години 31 грудня 2005 року.

Сергій Балан, експерт Школи політичної аналітики

"Грані Плюс"