Блог | Ветерани і їх міністерство. Чому, як, навіщо?

Розмови про міністерство у справах ветеранів почались ще з передвиборних обіцянок у 2014 році. Коли вибори минули, питання різко втратило актуальність. Про міністерство для українських ветеранів заговорили знову лише восени 2015 року. Опрацювавши досвід США та розуміючи неспроможність діючої вітчизняної системи, Комітет ВРУ у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників АТО та людей з інвалідністю виступив з рекомендацією щодо створення окремого відомства, яке б розробляло та реалізовувало політику держави щодо ветеранів.

Лише 27 лютого 2018 року ініціатива Комітету нарешті матеріалізувалась в Постанову Верховної Ради України “Про звернення Верховної Ради України до Кабінету Міністрів України щодо створення Міністерства України у справах ветеранів – центрального органу виконавчої влади для забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері соціального захисту ветеранів війни”. А з 22 березня 2018 року на виконання цієї Постанови почалась робота Кабінету Міністрів України щодо утворення нового Міністерства. На це завдання Кабмін виділив собі 1 місяць.

Новина про утворення нового міністерства та стислі строки, які сам собі визначив уряд спровокували суспільство та й самих ветеранів на низку питань. Зокрема, навіщо все таки потрібне Міністерство і чому саме зараз?

Кількість ветеранів зростає, а що з ними робити держава так і не знає

З 22 лютого 2014 року, з початком російської агресії проти України кількість ветеранів почала різко зростати. За останні 4 роки понад 330 тисяч осіб поповнили ряди учасників бойових дій, інвалідів війни та членів сімей загиблих. Станом на 1 червня 2017 року загальна кількість ветеранів становила 1.6 мільйонів осіб, що дорівнює 4% населення держави, з них:

475 700 – учасники бойових дій, з яких 303 198 отримали статус УБД внаслідок участі в АТО;

138 552 – інваліди війни;

211 435 – члени сімей загиблих;

549 877 – учасники війни;

192 900 – ветерани військової служби.

Таким чином, лише за три роки кількість ветеранів в Україні збільшилась майже на 20%. І поки що ця цифра продовжує зростати. Поряд з чисельністю ветеранів зростає і загальний рівень невдоволення спільноти рівнем соціальної підтримки та ставленням з боку держави. В умовах війни така соціальна напруга може стати критичною для обороноздатності держави. Зрозуміло, що дивлячись на ставлення до колишніх військових та складнощі в їх пристосуванні до мирного життя, мало хто добровільно захоче поповнити ряди армії.

Сьогодні питанням ветеранів в Україні уповноважене займатись Міністерство соціальної політики. Проте, для міністра ветерани – це лише одна з 25 категорій пільговиків, і то не сама велика за чисельністю. В системі координат Мінсоцу пріоритети розставлені з огляду на найвразливіші категорії населення, а не з огляду на та з урахуванням більш широкого контексту загроз безпеки і оборони.

Відповідно за 4 роки з початку війни в державі так і не політики щодо ветеранів, їх соціальної підтримки та захисту. Власне, жодного разу Міністерство соціальної політики, як профільне відомство, не оприлюднило і державну стратегію щодо ветеранів.

Єдиними більш-менш комплексними документами, направленими на визначення державної політики у сфері соціальної підтримки ветеранів стали три нормативно-правових акти, більшість з положень яких залишається невиконаними.

З 15 пунктів Указу Президента України "Про додаткові заходи щодо соціального захисту учасників антитерористичної операції" від 18.03.2015 № 150/2015 за 3 роки повноцінно виконано лише 7.

Згідно аналізу ГО “Юридична Сотня” про стан виконання Постанови КМУ 359-р "Про затвердження плану заходів щодо медичної, психологічної, професійної реабілітації та соціальної адаптації учасників АТО", лише 20% заходів, передбачених в Постанові реально виконані. Міністерство ж прозвітувало про 90% виконання.

12 липня 2017 року було видане Розпорядження №475-р КМУ “Про схвалення Концепції Державної цільової програми з фізичної, медичної, психологічної реабілітації і соціальної та професійної реадаптації учасників антитерористичної операції на період до 2022 року”. Станом на сьогодні сама програма досі знаходиться на опрацюванні в Кабміні, хоча той самий Указ Президента №150/2015 приписував “невідкладне розроблення” ще у 2015 році.

Крім того, що положення вказаних документів не виконуються, є ще й інший нюанс. Всі три нормативних акти направлені на вирішення хоч і дуже важливих, але все ж таки точкових проблем. Про систему, комплексний підхід чи стратегію в них мова не йде.

А Служба у справах ветеранів війни та учасників АТО?

А що Служба? Це дійсно центральний орган виконавчої влади, завданням якого є виконувати функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам (Закон України “Про Центральні Органи виконавчої влади”, ст. 17, 18). Політику Служба формувати не може. Максимум вона може подавати пропозиції, але то вже справа профільного Міністра чи їх брати до уваги чи ні.

Цитуючи статтю 6 Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” профільний Міністр визначає державну політику у відповідній сфері та вказує напрями роботи служби. Структура апарату служби, теритроріальних органів, кандидатури на посади керівників та заступників, будь-які пропозиції та напрацювання служби мають погоджуватись профільним міністром, якому підпорядковується служба.

Якщо коротко, то різниця між повоноваженнями Міністерства та служби виглядає приблизно таким чином:

Тобто, служба не є автономним та незалежним органом. Всі рішення та пропозиції служби мають рекомендаційний характер, поки їх не затвердить відповідний міністр.

В сьогоднішніх реаліях підпорядкованість та підконтрольність Держслужби у справах ветеранів Міністерству соціальної політики суттєво уповільнює процес прийняття рішень та оперативність реагування на проблеми, які потребують негайної уваги. Оскільки, служба у справах ветеранів вимушена діяти в рамках, встановлених Мінісоцом, то і працює ця структура в режимі залатування дірок. Про імплементацію системних реформ та сталих рішень мови і близько не йдеться, бо такий напрям, просто, не був озвучений профільним Міністром.

Щоправда особливої ініціативи щодо самореформування, пошуку додаткових ресурсів для проектів та наполегливих рекомендацій по налагодженню системи послуг для ветеранів від служби також не було озвучено. Натомість, брак комунікацій та довіри між Міністром та службою регулярно призводить до проведення спец перевірок останньої.

Якщо не Міністерство, то що?

По великому рахунку, ветеранами могли б займатись і органи безпеки і оборони, в яких люди служили.

Такий підхід розповсюджений в низці держав світу. З найбільш відомих прикладів поєднання питань ветеранів і безпеки і оборони в одній структурі можна назвати Великобританію, де центр адмінстрування потреб та надання послуг ветеранам перебуває у складі Міністерства оборони. Але варто зауважити, що у Британії питаннями ветеранів почали перейматись ще у 80-х роках 17 століття і робив це король, нерозривно пов’язуючи колишніх воїнів з діючою армією. За таким же принципом функціонує єдине вікно надання послуг ветеранам у структурі Міністерства оборони Індії.

В новоутворених державах африканського континенту були створені міністерства подвійного призначення, до компетенції яких увійшли і питання ветеранів і питання безпеки і оборони. Така модель існує, скажімо, у Південній Африці та Південному Судані.

І Міністерство оборони, і Міністерство внутрішніх справ України виділяють окремі ресурси для соціального забезпечення ветеранів служби – осіб, які мають понад 20 років вислуги. На військових пенсіонерів передбачені окремі бюджети і для задоволення їх потреб у силовиків є відповідна інфраструктура (санаторії, госпіталі тощо).

Проте, люди, які прослужили рік по мобілізації, або звільнились у запас після 5 років на контракті, або служили кілька років в далекому Афганістані, силовиків не цікавлять.

В цьому плані деякі працівники Міністерства Оборони порівнюють себе з приватним підприємством, яке, якщо співробітник вирішив поміняти роботу, просто прощається з ним і далі не цікавиться його долею і нічим йому не допомагає. Трохи дивний підхід, враховуючи, що мова йде про службу в армії, а не про звичайний трудовий контракт чи навіть про працевлаштування на державну службу.

З іншого ж боку, дійсно, з урахуванням кількості державних силових структру, які наразі беруть безпосередню участь у відсічі агресії Російської Федерації передавати опіку над ветеранами кожному з 14 відомств тільки б посилило проблеми соціального забезпечення ветеранів. Підхід до підтримки ветеранів був би доволі фрагментованим і відрізнявся б від відомства до відомства.

Крім того, і Міністерство оборони, і інших силові відомства цілком логічно підкреслюють, що їхня основна задача забезпечувати оборону і воювати. Особливо в умовах війни. Виділяти додаткові ресурси на будь-що інше у силовивків просто немає змоги.

Така ситуація не є унікальною для України. Такі самі аргументи озвучують міністерства та департаменти оборони цілої низки країн Європи та Америки.

В США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії утворені діють міністерства у справах ветеранів. Окремі державні органи у справах ветеранів є і в державах, більш подібних до України за соціально-економічними показниками: Колумбія, Ефіопія, Намібія, Хорватія. 19 березня 2018 року Народна Китайська Республіка стала останньою державою, яка прийняла рішення про створення окремого відомства у справах ветеранів.

Назва, організаційна структура, кількість працівників та фінансові ресурси міністерств у справах ветеранів відрізняються, залежно від країни, історичних та політичних передумов, спроможності економіки. У США Департамент у справах ветеранів обслуговує понад 20 мільйонів ветеранів і має понад 340 000 працівників та фінансування розміром 198.6 млрд доларів США. Для порівняння у Хорватії ветеранське відомство носить назву Міністерства ветеранів та міжгенераційної солідарності і є окремий департамент, зусилля якого направлені на примирення ветеранів різних війн і поколінь між собою. Бюджет хорватського міністерства близький еквіваленту 200 млн доларів США.

Україні у цьому контексті доведеться виробити власну модель, яка враховуватиме історичні та культурні особливості, соціальні характеристики національної ветеранської спільноти.

Як створюватиметься Міністерство?

З технічної точки зори утворити Міністерство не складно і навіть не довго.

Процесуально 30 днів більш, ніж достатньо для того, щоб утворити новий ценральний орган виконавчої влади. Згідно ст. 5 Закону України “Про Центральні органи виконавчої влади” міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Згідно Постанови Кабінету Міністрів №1074 від 20 жовтня 2011 року для реорганізації необхідне обґрунтування щодо неможливості подальшого виконання завдань Державною службою у справах ветеранів війни, визначення шляху реорганізації та проведення відповідних фінансово-економічних розрахунків. Для цього за розпорядженням Прем’єра може бути створена урядова міжвідомча робоча група у складі, якої мають бути всі зацікавлені центральні органи виконавчої влади. Підготувати формальний документ щодо реорганізації на основі інформації наявної у розпорядженні членів уряду буде не складно і багато часу не займе.

Наступним кроком має стати проект Постанова КМУ з поданням на затвердження Верховної Ради кандидатури на посаду міністра. З технічної точки зору таку Постанову можна підготувати менш, ніж за півгодини, і винести на голосування в найближчий день сесійного тижня. Після прийняття парламентом Постанови про призначення, у міністра є 3 дні для того, щоб зареєструвати міністерство як юридичну особу та положення про нього. І лише після реєстрації розробляється структура, затверджується штатний розпис, кошторис, стратегія діяльності, оголошуються конкурси на заміщення посад.

Схематично створення міністерства виглядає так:

(Всі дати на схемі умовні)

Ще раз хочеться наголосити, що не проблема утворити Міністерство з тим, щоб на 1 січня 2019 року воно формально функціонувало. Більше питань пов’язано з тим, як зробити так, щоб міністерство працювало повноцінно.

Для цього необхідно від початку правильно прописати напрями роботи та функції, продумати механізми реалізації розроблених стратегій та політик, розрахувати бюджети та знайти додаткові, позабюджетні кошти для фінансування програм. Ці завдання ляжуть на плечі Міністра та його команди. Власне тому з особливою увагою потрібно поставитись до вибору персоналій.

Реанімація системи, яка не працювала ніколи

Основою стратегії діяльності Міністерства у справах ветеранів має стати реформа системи соціального захисту ветеранів. Зокрема після прийняття стратегії та напрацювання основ державної політики, Міністерство у справах ветеранів має виступити ініціатором нового закону про ветеранів війни, їх статуси та гарантії соціального захисту. Спроможність викоринити не працюючі радянські норми зі сфери соціальної підтримки ветеранів і стане першим і основним кроком, який визначить ефективність Міністерства і доцільність його створення.

Справа в тому, що існуюча система державної підтримки ветеранів бере свій початок ще в далеких 1980-х роках і в далекому Радянському Союзі. Саме норми Положення Ради Міністрів СРСР від 23.02.1981 р №209 “Про затвердження Положення про пільги для інвалідів Вітчизняної війни і сімей загиблих військовослужбовців” були адаптовані та покладені в основу Закону України “Про ветеранів війни, гарантії соціального захисту” від 22 жовтня 1993 р., який сьогодні визначає, хто такі ветерани і на які пільги та гарантії вони мають право.

Проте враховуючи загальний рівень бідності населення та стан економіки держави, існуюча система соціальної підтримки ветеранів не здатна задовольнити ні реальні, ні навіть базові потреби всієї ветеранської спільноти. Гібрид порожніх обіцянок, порівняно не значних виплат та знижок не забезпечує повноцінної адаптації після війни до мирного життя, а лиш принижує статус ветерана та породжує соціальний паразитизм. У цьому контексті варто згадати і про мішанину з тим, хто має право називатись ветераном.

Пояснення хаосу, як завжди є.

До 2014 року політика держави щодо ветеранів була продиктована установкою на зменшення чисельності особового складу збройних сил України. Відповідно, стояла задача надати більше бонусів для того, щоб у людини був стимул звільнитись з армії. Це з одного боку.

З іншого ж, обіцянки соціальних гарантій ветеранам та дітям війни завжди були прийомами, які гарантували успіх на виборах. Пік проектів популістичних законів та розширення пільгових категорій, зокрема, спостерігався як в 2004 році, так і в 2010 році. Втрачати було нічого: кількість ветеранів щороку йшла на зниження, і політики могли спокійно обіцяти збільшення виплат, пенсій та непрямих витрат, не наражаючись при цьому на обвинувачення у надмірному та неспланованому розподілі бюджетних коштів.

Докорінно реформувати систему пільгового забезпечення ветеранів, як це було зроблено в країнах Прибалтики, наприклад, за 26 років незалежності України жоден уряд, жоден парламент та жоден президент так і не наважився. Обираючи між довгостроковими культурно-економічними перспективами та ризиком втратити прихильність надійного електорату, перевага завжди надавалась останньому.

Як наслідок в Україні сформувалась громіздка та не практична система соціального захисту ветеранів.

Сьогодні право на державну підтримку мають учасники бойових дій, інваліди війни, члени сімей загиблих, учасники війни, ветерани військової служби, особи, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною. Для цих категорій осіб 9 Законів України передбачають 36 різних соціальних гарантій. Більшість пільг закріплена в Законі України “Про статус ветеранів війни, гарантії соціального захисту”. Проте, з переліку з 22 пільг для учасників бойових дій та 27 пільг для інвалідів війни, жодна не може бути реалізована в повному об’ємі, передбаченому Законом. Кожне положення ст. 12 та ст. 13 Закону обмежується підзаконними актами, відсутністю бюджетних коштів або цілковитою відсутністю затверджених порядків, необхідних для реалізації норм.

Суттєві проблеми, пов’язані і з адмініструванням пільг. Підтримкою ветеранів сьогодні уповноважені займатись 22 органи виконавчої влади. Тобто імовірність того, що людина звернеться в одну установу і там їй нададуть повний спектр послуг та роз’яснень дорівнює нулю. Як правило, щоб отримати допомогу від держави, ветеран повинен самостійно зібрати суттєвий перелік документів, відвідавши при цьому кілька державних установ і потім відвідати ще кілька інших установ, щоб ті документи подати.

З урахуванням постійного зменшення кількості ветеранів та старіння спільноти, до 2014 року на ці проблеми особливу увагу ніхто не звертав. Хіба, як уже зазначалось, на передодні виборів. Але зараз – це все питання, які вимагають негайного вирішення.

Леся Василенко Голова ГО “Юридична Сотня”

-----------------------