Блог | Центр протидії дезінформації: ціна помилок, допущених при створенні органу

Розмови про запуск Центру протидії дезінформації точаться давно — ще минулого літа президент Зеленський анонсував заснування такої інституції. В результаті було створено два центри - один при РНБОУ, другий при Мінкульті. Деякі представники Офісу простих рішень навіть спрогнозували, що подібні центри буде організовано при всіх органах влади. Тож очевидно, що необхідно послідовно проаналізувати перспективність такого підходу до боротьби з дезінформацією.

Найпершим в переліку для аналізу є Центр при РНБОУ, куди кілька тижнів тому президент призначив керівника. Минулого ж тижня він підписав указ, ввівши в дію положення про Центр, затвердив штатну чисельність і доручив Кабміну знайти гроші на утримання Центру. Вчора ж на форумі "Україна 30" Центр фактично звітував про перші дні роботи.

Політично всі ці дії абсолютно правильні, але досвідчений державний управлінець з ходу побачить низку помилок, зроблених випадково чи навмисно, які тільки відтерміновують повноцінну роботу Центру. Текст указу виглядає як спроба якнайшвидше втілити прагнення президента, при цьому без достатнього аналізу законодавства, і відповідно — з перекладанням найскладніших питань на плечі уряду та парламенту. І ціна таких рішень значно більша, ніж якби в указі містилися інші формулювання.

Отже, згідно указу, Центр протидії дезінформації (ЦПД) — це робочий орган РНБОУ (п.1), бюджетна установа (п.14), державна установа (п.15). Таким чином, на нього точно поширюється дія законів: "Про Раду національної безпеки і оборони України", "Бюджетний кодекс України", "Про державну службу", "Про державний бюджет України на 2021 рік", а також численна кількість нормативних документів різного рівня (складання паспортів бюджетних програм, єдина тарифна сітка, охорона праці, охорона державної таємниці і т.д. і т.п.).

Профільний закон не визначає точно, що таке робочі органи при РНБОУ, просто зазначає, що вони можуть створюватися. Водночас РНБОУ — це досить специфічна організація, яка з одного боку є колегіальним органом, здатним формулювати політичні рішення будь-якого рівня, а з іншого — це секретаріат/апарат, який обслуговує цю "колегію". Члени РНБОУ працюють в ньому безкоштовно, а секретаріат має свою бюджетну програму, яку може витрачати, в тому числі, на різноманітні проєкти.

Фактично, з урахуванням бюджетного законодавства, робочий орган РНБОУ може бути або частиною колегіального статусу, як-от Воєнний кабінет. Або ж частиною апарату, з окремим виділенням в структурі, і можливістю витрачати кошти. Наприклад, зараз в апараті РНБОУ є Служба з питань інформаційної безпеки та кібербезпеки, яка, по суті, після реорганізації могла би стати Центром протидії дезінформації. А в паспорті бюджетної програми за КПКВК 6501010 "Інформаційно-аналітичне забезпечення координаційної діяльності у сфері національної безпеки і оборони" містяться наступні рядки:

• Створення платформи обміну інформацією про кіберзагрози в режимі реального часу — 14 млн грн.

• Завершення побудови інформаційно-аналітичної системи для автоматизації задач із аналізу та прогнозування стану національної безпеки і оборони України (ІАС "СОТА") — 31,139 млн грн.

• Створення системи керування мережею обміну даних ситуаційних центрів — 24,861 млн грн.

Тобто навіть без витрат на утримання апарату, в бюджеті РНБОУ закладено 70 млн грн на проекти, які так чи інакше пов'язані з інформаційної безпекою і передбачають автоматизацію процесів моніторингу та реагування на загрози.

Однак ЦПД створено не як структурну одиницю РНБОУ з доступом до ресурсів, і не як колегіальний орган, але як окрему третю форму — державну установу.

Цікаво, що в 2015 році було створено аналогічний робочий орган при РНБОУ — Інформаційно-аналітичний центр. В положенні про цей центр було визначено наступне: "Центр утворюється у складі керівника, секретаря та інших членів Центру, які працюють на громадських засадах. Секретарем Центру визначається працівник структурного підрозділу Апарату Ради національної безпеки і оборони України, до відання якого віднесені питання національної безпеки в інформаційній сфері".

Питання фінансування є ключовим в цій історії. Адже, якщо ЦПД створено не "на громадських засадах" і не в рамках структури РНБОУ, то необхідно передбачити фінансування штату в 52 особи плюс проекти. Саме тому в Указі Президента іде доручення Кабміну:

"- визначити у двотижневий строк умови оплати праці працівників Центру протидії дезінформації;

- спільно з Апаратом Ради національної безпеки і оборони України вирішити в установленому порядку питання щодо фінансування Центру протидії дезінформації у 2021 році, а також передбачати під час підготовки проектів законів України про Державний бюджет України на наступні роки кошти, необхідні для забезпечення діяльності Центру".

Це означає, що для реальної роботи ЦПД необхідно в найближчих змінах до закону про бюджет України на 2021 рік передбачити: окремий рядок для ЦПД, а також фізично знайти кошти на його роботу. Крім того, Уряд має ухвалити окрему постанову про оплату праці співробітників ЦПД, інакше вони будуть отримувати зарплати за єдиною тарифною сіткою (тобто невеликі), ухвалити порядок використання коштів у випадку, якщо це буде окрема бюджетна програма, а сам ЦПД має розробити паспорт бюджетної програми. Чи варто говорити, що для повноцінного старту знадобиться ще мінімум 2 місяці після внесення змін в бюджет, а реально не менше півроку...

Другий важливий момент в цій історії — це дотримання вимог закону про державну службу. Стаття 3 цього закону зазначає, що він не поширюється на державні установи, якою названо ЦПД в указі президента. При цьому функціонал ЦПД досить широкий, зокрема, він "готує пропозиції щодо координації та взаємодії органів виконавчої влади з питань національної безпеки в інформаційній сфері". Тобто за функціоналом ЦПД є частиною структури, що реалізовує функції держави.

Умовно кажучи, співробітники згаданої вище Служби РНБОУ — це державні службовці, які мусять проходити кадрові конкурси, подавати декларації і т.д. А співробітники ЦПД, який є робочим органом РНБОУ, має більшість ознак державного органу (юридична самостійність, широкий функціонал, кошти державного бюджету) — вже не є державними службовцями і не потрапляють під ці обмеження.

Як тільки ЦПД почне реалізовувати свою компетенцію — тобто видавати документи, які будуть обов'язковими до виконання, він набуде всіх ознак органу державної влади. І тоді в подальшому можуть виникнути запитання при аудиторських перевірках щодо перевищення владних повноважень (написано "державна установа" - значить, "не висовуйся"). Або ж він так і залишиться звичайним аналітичним інститутом, який органи виконавчої гілки зможуть спокійно ігнорувати.

І в будь-якому разі залишається етичне питання, чому ЦПД з його більшою публічністю і функціоналом, буде більше привабливий за умовами праці, ніж той самий апарат РНБОУ. Ніяких конкурсів, ніяких декларацій — справжня мрія для кадрового бюрократа.

Нарешті не можна поза увагою залишати дублювання функцій між різними органами влади. Адже поки ЦПД був частиною структури РНБОУ, спеціальний закон давав можливість необмеженого функціоналу. Виділення ж у вигляді окремої державної установи робить статус ЦПД розмитим — з одного боку, це все ще робочий орган РНБОУ, з іншого боку — самостійна структура, бюджетна установа. А бюджетні кошти, як відомо, не можуть витрачатися на одну й ту саму задачу кілька разів, кількома різними органами. Вже в плануванні бюджету 2022 року це стане елементом суперечок між ЦПД, Мінфіном і кількома центральними органами виконавчої влади. Необхідно вже підготувати проекти рішень, які б дозволили вирішити ці суперечки.

З невідомих причин, обраний шлях створення Центру протидії дезінформації є одним з найбільш складних і ресурсоємних. А головне — ефективно Центр запрацює нескоро, енергію доведеться витрачати на вирішення нормативних задач, які можна було б обійти з самого початку. Тим не менше, це правильна ініціатива, яку необхідно підтримати силами громадянського суспільства, в тому числі для прискорення процесів такого скучного, але реального державного менеджменту. Подальший аналіз досвіду інших центрів також стане в нагоді.