На закупках для COVID-19 государство теряет миллиарды: как это остановить

Еще с весны 2020 года товары и услуги, предназначенные для борьбы с COVID-19, в Украине закупаются по упрощенной процедуре, без обязательного проведения тендеров. Однако "льготные" условия проведения закупок из возможности максимально оперативно обеспечить самым необходимым украинских врачей в условиях паники и тотального дефицита – превратились в "черную дыру", поглощающую миллионы бюджетных средств, что создает серьезные коррупционные риски и приводит к закупкам откровенно некачественных товаров.

Изменить ситуацию мог бы законопроект №3715, предусматривающий отмену процедуры прямых закупок для "ковидных" товаров и услуг – однако он уже полгода лежит без рассмотрения. Хотя его принятие сейчас актуально, как никогда.

Сколько стоят украинцам закупки без конкуренции, почему законопроект, который может сэкономить сотни миллионов, пылится в Раде без рассмотрения, и как найти компромисс между скоростью и эффективностью "ковидных" закупок, разбирался OBOZREVATEL.

Когда в Украине весной 2020-го пришел COVID-19, выяснилось, что отечественная система здравоохранения мало готова к встрече с таким серьезным вызовом. Проблемы "вылезали" везде: в обеспеченности больниц медикаментами и аппаратурой, в наличии работающих ИВЛ и кроватей, оснащенных кислородом... Не хватало даже элементарных медицинских масок и защитных костюмов для медиков – при том, что спрос на средства индивидуальной защиты стремительно вырос. А с ним произошел и резкий скачок цен. К примеру, цены на защитные маски взлетели в 10-15 раз – и даже за такие деньги купить их в условиях тотального дефицита было непросто.

Чтобы хоть как-то исправить ситуацию, в Украине тогда оперативно изменили законодательство. В частности в части требований к проведению закупок. Народные депутаты проголосовали за включение в действующий Закон Украины "О публичных закупках" новой статьи, которая создавала специальные условия для проведения за государственные средства закупок товаров и услуг, связанных с противодействием эпидемии COVID-19. Начиная с 19 апреля, по обновленному закону, бюджетным учреждениям разрешили закупать товары и услуги, так или иначе касающиеся борьбы с эпидемией, по упрощенной процедуре. Полный список того, что можно купить без проведения обязательного аукциона, своим постановлением определил Кабмин. В него вошел как широкий перечень медицинских препаратов, так и медаппаратура, включая кислородные концентраторы и ИВЛ, тест-системы и реагенты для проведения анализов, транспорт и различные услуги для пациентов и персонала больниц, начиная от обеспечения питания и заканчивая подвозом медиков на работу. По упрощенной процедуре позволили закупать также средства индивидуальной защиты, в частности защитные костюмы, бахилы и маски.

Упрощенная процедура – необязательно прозрачная. Яркое подтверждение этому – приобретение защитных костюмов для медиков уже после утверждения новых правил "ковидных" закупок. Тогда Министерство здравоохранения Украины собралось покупать 71 тысячу китайских защитных костюмов для медиков по 400 гривен каждый на общую сумму 22 миллиона гривен. Однако ГП "Медзакупівлі", которому было поручено провести процедуру, договорилось с украинским производителем "Текстиль-Контакт" о приобретении 90 тыс. костюмов по цене на 40% дешевле китайских – по 245 гривен за штуку. СИЗ украинского производителя полностью соответствовали требованиям МОЗ, а в их качестве убедились врачи, для которых эти костюмы уже начали покупать волонтеры.

Экономия при закупке костюмов биозащиты в Украине, а не в Китае, составила бы 13,5 млн грн – и на эти деньги можно было бы приобрести дополнительно 50 тысяч комплектов защиты.

Однако неожиданно в Минздраве изменили требования так, чтобы отвечал им только избранный ранее китайский производитель.

"Минздрав вместо того, чтобы признать ошибку относительно обязательности применения одного из европейских стандартов СИЗ, которые не являются обязательными, вместо того, чтобы упростить закупку здесь, у украинских производителей – наоборот утвердил своим приказом обязательность применения этих стандартов. И украинские производители СИЗ ему не отвечают. Ему отвечают вроде бы китайские производители... Они прописали, что швы должны быть проклеены, а не спаяны. Создается впечатление, что это выписано под кого-то конкретно. Поливариантность, что и каким образом может выглядеть, даже в нынешнем стандарте есть. А они выписали очень конкретно именно в таком виде, в котором, как я понимаю, они хотят закупить это у китайского производителя через украинскую компанию-посредника", – комментировал тогда скандальную ситуацию руководитель "Медзакупок Украины" Арсен Жумадилов.

Умышленно или случайно Минздрав тогда затянул процесс закупки крайне важных для защиты медиков костюмов, Жумадилов не сказал. Однако подчеркнул: подобные шаги существенно ограничили конкуренцию и лишили украинских производителей возможности продавать собственные костюмы биозащиты исключительно из-за того, что они физически не успели получить необязательные ранее европейские сертификаты.

Костюмы в конце концов были закуплены в Китае – позже и дороже.

Но в целом тогда, весной 2020-го, упрощение процедуры "коронавирусных" закупок стало настоящим спасением. Ведь позволило экономить главное – время.

"Украина достаточно оперативно смогла перестроить систему закупок на борьбу с эпидемией COVID-19. В период локдауна буквально за считанные дни было изменено законодательство и модифицированы правила, что позволило оперативно разрешить ситуацию медицинского снабжения в условиях всеобщего хаоса. В государственных закупках того времени и не только в Украине, творился настоящий "дикий Запад". Никто не знал, сколько больных, что, кому и в каком количестве понадобится и где искать поставщиков... В таких условиях решение об упрощении закупок с обязательным опубликованием контрактов в системе Prozorro было наиболее умным и действенным механизмом с точки зрения государственного контроля", – размышлял в своем блоге в начале сентября 2020 года генеральный директор Prozorro Василий Задворный.

Возможность покупать "ковидные" товары и услуги не через тендер, а путем заключения прямых договоров с поставщиком с последующим отчетом об этом в системе Prozorro позволила сократить процесс до одних суток – настоящий прорыв и большое достижение того времени.

Впрочем, то, что в начале пандемии казалось панацеей – впоследствии стало источником многомиллионных злоупотреблений. Уже через несколько месяцев в Prozorro заметили: "под шумок" по упрощенной процедуре покупают что угодно у кого угодно, да еще и по завышенным ценам.

"То одесская больница скупает мебель на шесть миллионов гривен, при том что в "антиковидном" перечне Кабмина такой мебели нет. То в Сумах покупают у производителя аппараты ИВЛ с доставкой в течение трех месяцев (похоже, потребность была не очень срочной) и дороже, чем у посредников. В начале пандемии дефицит средств защиты и оборудования вместе с бешеным спросом на них приводил к большому колебанию цен. Например, в апреле цена на медицинские маски достигала 25-27 гривен, тогда как максимум для января – 4 грн, а медианная цена на начало года 0,5-1 грн. В августе средняя цена маски на "Prozorro Маркете" уже 3 гривны 78 копеек, тогда как в отчетах – почти 6", – перечислял все в том же блоге Задворный.

Лазейка, которую создали законодатели для недобросовестных распорядителей бюджетных средств, уже за несколько месяцев действия новых правил закупок стоила бюджету миллионы гривен.

По состоянию на 1 сентября 2020 года без аукциона было заключено почти 55 тысяч договоров на общую сумму 6,15 миллиарда гривен. К концу года эти цифры выросли в разы – и на 13 января 2021 система электронных закупок Prozorro фиксировала 129 996 сделок на общую сумму 26 миллиардов 889 миллионов гривен.

И по поводу эффективности использования этих средств возникают серьезные сомнения. Ведь, по данным общественного контроля закупок DOZORRO, нарушения фиксируются в более чем четверти "ковидных" закупок, которые анализируются. Как правило, через процедуру прямых договоров в Украине пытаются купить то, чего нет в постановлении Кабмина (та же мебель в Одессе, ремонт помещений в Днепре, камеры на 65 млн грн для одного из коммунальных предприятий КГГА и т.п.) или тратят бюджетные средства на товары, предлагаемые по значительно завышенным ценам.

Показательна типичная ситуация с закупкой средств индивидуальной защиты, качество которых в условиях пандемии стало без преувеличения вопросом жизни и смерти. Директор Программы инновационных проектов Transparency International Иван Лахтионов самым красноречивым примером ситуации, сложившейся вокруг закупки СИЗ по упрощенной процедуре, считает приобретение защитных масок: если высокие цены на них в марте-апреле еще можно было объяснить дисбалансом между спросом и предложением, то сейчас оправданий этому нет.

"В начале пандемии скачок цен имел рациональное объяснение: в условиях дефицита поставщики продавали тем, кто быстро заплатит больше денег. Мы мониторим закупки средств индивидуальной защиты с начала пандемии. Показательна ситуация с масками. Цены на них подскочили в марте и держались несколько месяцев. Некоторые заказчики были вынуждены покупать их по 25-27 грн за штуку. Это нормально, когда на рынке дефицит, но сейчас любой может купить в аптеке или супермаркете маску 8 грн. Почему же некоторые заказчики до сих пор платят 15-20 грн?" – риторически спрашивал в сентябре Лахтионов в своей колонке на сайте ТІ.

Возвращение конкуренции в "ковидные" закупки ожидаемо будет способствовать улучшению качества закупаемых товаров и экономии бюджетных средств. Так, вернувшись к конкурентным закупкам, "Укрпочта" провела аукцион по приобретению 300 тыс защитных масок многоразового использования. При ожидаемой стоимости закупки 6,6 млн грн самое дешевое предложение составило 3,5 млн. А ГП "Медичні закупівлі" уже в июле покупало защитные маски не по 20 грн, а по 2.

"Такая экономия – следствие здоровой конкуренции на рынке, которая поможет более эффективно использовать средства. Уже сейчас правительство своим решением может сделать закупки для борьбы с COVID-19 конкурентными. Достаточно внести изменения в постановление. Следующим шагом может быть внесение соответствующих изменений в закон "О публичных закупках", – убежден Лахтионов.

В том, что вопрос отказа от неактуальной пока упрощенной процедуры – давно назрел, убежден и гендиректор Prozorro.

"Ситуация меняется – нужно менять закупки. Период неопределенности и паники закончился. По данным Минздрава, большинство опорных больниц обеспечены средствами индивидуальной защиты на несколько месяцев даже при худшем сценарии – полной загруженности. Часть закупок централизовали, их успешно осуществляет ГП "Медичні закупівлі України". Даже когда эпидемиологическая ситуация будет ухудшаться, у нас есть запасы, поэтому закупки можно планировать и проводить заранее, а за их эффективностью должны следить контрольные и правоохранительные органы", – заявлял Задворный еще в сентябре.

Еще раньше к такому же выводу пришли и 24 народных депутата из разных фракций, которые в июне зарегистрировали в парламенте законопроект 3715 "О внесении изменений в Закон Украины "О публичных закупках". Законопроектом предлагается исключить из упомянутого закона норму, которой разрешалось проводить "ковидные" закупки в обход Prozorro.

"Весной 2020 ВР приняла ряд законопроектов для борьбы с COVID-19, в частности – для ускорения процедур закупок лекарств и защитного оборудования. Вместе с положительными новеллами, как показал опыт, эти законы создавали определенные коррупционные риски и позволили закупать оборудование, защитные материалы и т.д. по завышенным ценам без соответствующего контроля. Поэтому депутаты от фракций "За будущее", "ЕС" и "Голоса" подали законопроект, который делает невозможным проведение закупок без электронной системы. Ключевая цель законопроекта – уменьшение коррупционных рисков и более прозрачный контроль за их осуществлением и использованием бюджетных средств путем исключения возможности проведения закупок вне электронной системы", – объяснила OBOZREVATEL одна из соавторов упомянутых законодательных изменений, нардеп от ЕС Ирина Геращенко.

Главным идейным вдохновителем отмены упрощенной процедуры "ковидных закупок" стала нардеп от группы "Довіра" Лариса Билозир. Она убеждена: существующие правила стали подарком для потенциальных коррупционеров.

"Медицинские закупки всегда требуют усиленного контроля, ведь злоупотребления в этой сфере происходят особенно часто. А упрощение тендерных процедур эту ситуацию лишь усугубило... Прямой договор решает вопрос скорости и подотчетности договора, но не снимает вопроса коррупционных рисков вследствие слабого контроля со стороны правохранительных и аудиторских органов. Поэтому к проблеме нужно подходить более комплексно", – объяснила OBOZREVATEL свою позицию Билозир.

Еще один соавтор проекта 3715, нардеп от "Слуги народа" Александр Качура подчеркивает: времена, когда подобные "льготы" были оправданы – давно в прошлом. Тотальный дефицит масок и защитных костюмов для медиков уже преодолен, в том числе, и благодаря мгновенной мобилизации украинских производителей, которые быстро перестроились и наладили производство СИЗ внутри страны. И теперь сохранение ситуации, при которой бюджетные средства почти бесконтрольно расходуются на закупку слишком дорогих и часто – некачественных товаров и услуг – можно объяснить разве чьим-то нежеланием упускать возможность реализовывать коррупционные схемы.

"Мы видим сейчас, что есть много злоупотреблений нормой, позволяющей проводить закупки по переговорной процедуре. Почему законопроект до сих пор не выносился на голосование – не знаю, если честно. Это должен комитет (профильный Комитет по вопросам экономического развития. – Ред.) дать объяснения по этому поводу. Я не понимаю, почему. Возможно, есть интерес тех, кто хочет, чтобы продолжались закупки в таком же режиме, в котором они проводятся сейчас. Я не вижу сейчас экстренности такой, как была ранее, во время первых волн эпидемии, когда надо было закупать ИВЛы, тесты, все остальное – и делать это надо было быстро. Сейчас все планово идет, понятна статистика, уменьшается количество больных официально. Поэтому надо все делать планово, прогнозируемо. Необходимо вернуть закупки через Prozorro. И мы будем настаивать, чтобы рассматривался этот законопроект в зале. По поводу расходования бюджетных средств общество вправе получать полный отчет", – заявил Качура.

В начале января 2021 года председатель Комитета по вопросам экономического развития Дмитрий Наталуха и его заместитель Алексей Мовчан получили обращение от Общественного союза "БіоМедЗахист", объединившего предприятия, которые в условиях экстренной ситуации в Украине прошлой весной оперативно начали производство качественных и доступных средств индивидуальной защиты. Такое же обращение было адресовано и спикеру Верховной Рады Украины Дмитрию Разумкову. Украинские производители пытались донести до парламентариев, что ситуация, когда более полугода часть закупок проводится без обеспечения здоровой конкуренции и контроля за ценой и качеством закупаемых товаров, – недопустима.

"В настоящее время достаточно найти поставщика, заключить договор и опубликовать его в ProZorro. По такой процедуре государственные заказчики покупают уже полгода... Такой шаг был необходимостью в начале пандемии, когда никто не был готов к внезапной вспышки болезни. Однако в настоящее время такая практика закупок столкнулась с рядом проблемных вопросов. Это и фактическое отсутствие контроля эффективности коронавирусных закупок, ярким примером чего может служить приобретение костюмов для врачей, которые часто покупаются по завышенной цене и имеют ненадлежащее качество. Это и "подгонки" под эту норму товаров и услуг, которых нет в постановлении Кабмина. Ну и завышение закупочных цен", – пояснила OBOZREVATEL глава "БіоМедЗахисту" Оксана Маркова.

Она убеждена: отказ от нормы, которая уже изжила себя, станет единственным действенным средством наведения порядка в "ковидных" закупках. И позволит серьезно экономить государственные средства.

"Вопрос об изменении подхода к проведению закупок, в частности средств индивидуальный защиты, является актуальным, ведь позволит обеспечить эффективное и прозрачное осуществление этих процедур и устранить коррупционные риски, исключить закупки товаров низкого качества в этой сфере. Союз полностью поддерживает предложенные изменения и принятие законопроекта № 3715 Верховной Радой Украины", – заявила Маркова.

Отреагирует ли профильный комитет и руководство Верховной Рады на обращение украинских производителей – покажет время. Однако инициаторы законопроекта уверяют: будут настаивать на срочном внесении этого вопроса в повестку дня ВРУ. Даже если придется добиваться этого в обход комитета.

"Мы будем просить, чтобы его как можно скорее рассмотрели. И у нас есть процедура согласно регламента, если комитет не рассмотрел, то мы будем его в зал выносить без рассмотрения. Будем просить об этом руководство Рады. Ведь принятие нашего проекта закона позволило бы серьезно сэкономить. Думаю, речь идет о миллиардах гривен. Понятно, что если закупки производятся по переговорной процедуре через посредников – в цену закладывается маржа. Была бы конкуренция – участники предлагали бы меньше цены однозначно. Да и в вопросе качества того, что закупается, государство бы однозначно выиграло" – заявил Качура.

А вот по мнению Лариcы Билозир, если и следует оставлять прямые договора – то лишь при закупке лекарств.

"Из-за второй волны пандемии покупать больницам надо много и срочно. Возможно, выходом из ситуации было бы разделение закупок по категориям: срочные – оставить через прямой договор... Очевидно, что приобретение лекарств следует оставить в перечне тех товаров, которые медучреждения могут покупать с помощью прямого договора. Такие изменения может внести МОЗ своими подзаконными актами", – говорит нардеп.

Остается надеяться, что ликвидировать потенциальную дыру для махинаций и построения коррупционных схем на закупках, которые должны спасать жизни, стремятся не только авторы законопроекта, но фракции, которые они представляют.